Uzasadnienie
Pismem z 30.11.2022 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – dalej: u.s.g., zaskarżył uchwałę nr 0007.XLIV.392.2022 Rady Miejskiej Złotoryi (dalej: Rada Miejska) z 29.09.2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu znajdującego się w obrębie 1, 2 i 4 miasta Złotoryi w rejonie ulicy 3 Maja, Piastowej, Chojnowskiej i Garbarskiej (dalej: zaskarżona uchwała). Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 23 oraz załącznika graficznego nr 1 dla terenu ZC1 zaskarżonej uchwały jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej: u.p.z.p., w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315) – dalej w skrócie: rozp.MGK., polegającym na przyjęciu regulacji, które wprowadzają ograniczenia w użytkowaniu terenów znajdujących się poza opracowaniem analizowanego planu miejscowego, a nawet poza granicami administracyjnymi Gminy Miejskiej Złotoryi.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda szczegółowo umotywował postawione zarzuty. Podkreślił w szczególności, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym należy obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Takimi ograniczeniami w użytkowaniu terenów są tzw. strefy sanitarne wynikające z przepisów rozp.MGK.
Przepis § 23 podjętej uchwały oraz załącznik graficzny do niej określa przeznaczenie terenu ZC1 jako tereny zieleni cmentarnej (rezerwa pod cmentarz). Z kolei analiza załącznika graficznego do uchwały pozwala stwierdzić, że teren ten znajduje się bezpośrednio przy granicy administracyjnej Miasta Złotoryja z Gminą Wiejską Złotoryja. Ponadto załącznik graficzny zawiera informacyjne oznaczenia dla strefy ochrony sanitarnej 50 m od cmentarza i strefy ochrony sanitarnej 150 m od cmentarza, które to strefy biegną do granicy Gminy Miejskiej Złotoryi. Pozostała część stref sanitarnych znajduje się już na obszarze należącym do Gminy Wiejskiej Złotoryi.
W związku z tym, że przeznaczenie terenu pod cmentarz automatycznie skutkuje wprowadzeniem znaczących ograniczeń w możliwości zabudowy terenów do niego przylegających poprzez konieczność wyznaczenia dwóch stref sanitarnych: pierwszej o zasięgu 50 metrów od granicy cmentarza (bezwzględny zakaz lokalizacji zabudowy i innych obiektów wskazanych w rozporządzeniu w sprawie stref sanitarnych) oraz drugiej o zasięgu od 50 do 150 metrów (również wykluczająca zabudowę jeżeli nie wszystkie budynki są podłączone do sieci wodociągowej), a w przypadku kwestionowanego planu przeznaczenie terenu pod nekropolię miało się wiązać z wprowadzeniem ograniczeń w zabudowie na terenie sąsiedniej gminy, Wojewoda dwukrotnie wystąpił do Rady Miejskiej z pismami o wyjaśnienie tej kwestii.
W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej wskazał, że w miejscowym planie wskazano informacyjnie zasięgi odległościowe i nazwano je odpowiednio: "strefa ochrony sanitarnej 50 m od cmentarza" oraz "strefa ochrony sanitarnej 150 m od cmentarza". Plan nie wprowadził także w obszarze wymienionych oznaczeń ograniczeń w zagospodarowaniu terenu dla wskazanych w rysunku planu zasięgów odległościowych. Tym samym nie można było mówić, że plan nie objął pełnego obszaru strefy ochrony sanitarnej cmentarza, gdyż takowej strefy nie ustalił, a w zasięgu 50 m oraz 150 m planowanej rezerwy pod jego powiększenie nie wprowadził ustaleń ograniczających zagospodarowanie terenu. Przewodniczący poinformował także, że w zasięgu stref od terenu ZC1 – już poza granicami planu – nie znajdują się tereny: zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących żywność jak i studnie, źródła strumieni służące do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych.
Ponadto w zasięgu 50 m oraz 150 m od terenu ZC1 poza granicami planu nie obowiązują żadne plany miejscowe, a projekt planu w trakcie przeprowadzanej procedury planistycznej był pozytywnie zaopiniowany przez Gminę Wiejską Złotoryję.
Nie podzielając przedstawionego stanowiska Wojewoda stwierdził, że przeznaczenie terenów pod cmentarze (w tym również rezerwy pod cmentarze) zawsze wymaga od gminnych organów planistycznych uwzględnienia ograniczeń w użytkowaniu przyległych terenów, co potwierdza również przywołane w skardze orzecznictwo sądowo-administracyjne.
Podsumowując, w ocenie organu nadzoru, plan miejscowy w którym przeznacza się tereny pod cmentarz/rezerwę pod cmentarz, powinien swoim zakresem obejmować nie tylko teren cmentarny, ale również obszar stref sanitarnych. Takie stanowisko wynika z faktu, że takie przeznaczenie terenu będzie automatycznie skutkować wprowadzeniem ograniczeń na terenach znajdujących się w odległości do 150 m od cmentarza. Są to daleko idące ograniczenia w dysponowaniu prawem własności z uwagi na wskazywane już niemożności bądź ograniczenia w zabudowie terenu. Położenie nieruchomości gruntowej w strefie sanitarnej od cmentarza stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
Co więcej w analizowanej sprawie ograniczenia te będą obejmowały swoim zasięgiem obszar sąsiedniej gminy. W takiej sytuacji dochodzi również kwestia ograniczenia władztwa planistycznego gminy wiejskiej Złotoryja z miastem Złotoryją, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego. Gmina ma prawo realizować władztwo planistyczne wyłącznie na swoim terenie i nie przysługuje jej ono na terytorium innej gminy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Złotoryja wniósł o jej oddalenie wskazując, że wbrew zarzutom Wojewody nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały. W uzasadnieniu organ uchwałodawczy wskazał, że w uchwalonym planie nie ma jakichkolwiek ustaleń, które wprowadzałyby ograniczenia w użytkowaniu terenu znajdującego się poza terenem jego opracowania, a tym bardziej poza granicami administracyjnymi gminy miejskiej. Uchwalona funkcja (przeznaczenie) dla terenu ZC1 wprowadza pewne ograniczenia, jednakże zaskarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie z art. 15 ust. 9 u.p.z.p. W trakcie przeprowadzonej procedury planistycznej do Wójta Gminy Wiejskiej Złotoryja został zgodnie z ustawą przesłany projekt planu. Wójt nie wyraził opinii.
Tym samym zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. zaakceptował ustalenia przedłożonego projektu planu, uznając, że ograniczenia wynikające z lokalizacji cmentarza nie kolidują ze sposobem zagospodarowania na terenie jego gminy.
Burmistrz Miasta Złotoryja zwrócił także uwagę, że podnoszona przez organ nadzoru kwestia istotnego naruszenia art. 15 ust.2 pkt 9 u.p.z.p. jest zarzutem sprzecznym z regulacjami ustawowymi. Akceptacja tego zarzutu uniemożliwiałaby bowiem przyjęcie jakiekolwiek ustalenia dla terenów znajdujących się przy granicy gminy, co jest także sprzeczne z hierarchią planowania przestrzennego. Wszelkie działania o charakterze planistycznym muszą być także zgodne z zakresem określonym przez wszczynającą procedurę planistyczną uchwałą intencyjną, a tym bardziej z ustaleniami wykraczającymi poza zakres terenów administrowanych przez daną gminę. Wskazał ponadto, że ustawodawca przewidział taką sytuację (ustalenia planu miejscowego na granicy gmin) i wyposażył sąsiednią gminę w instrumenty pozwalające realnie wpływać na przyszłe zapisy procedowanego planu.
Burmistrz Miasta Złotoryja przedłożył także informację Wójta Gminy Wiejskiej Złotoryi z 20.12.2022 r. stwierdzającą, że ustalenia procesowanego planu miejscowego nie kolidują z kierunkami zagospodarowania sąsiedniej gminy wiejskiej. Przedłożono również wypis i wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Złotoryja dla działek przyległych do działki nr 73 znajdującej się na terenie miasta.
W replice na odpowiedź organu na skargę pełnomocnik organu nadzoru w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Odnosząc się do wyjaśnień Burmistrza wskazał, że wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, Wojewoda zarzucił Radzie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nie zaś – jak wynikało z odpowiedzi na skargę – istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Zarzutem szczegółowo przedstawionym w skardze było przyjęcie regulacji, które wprowadzały ograniczenia w użytkowaniu terenów znajdujących się poza opracowaniem analizowanego planu, a nawet poza granicami administracyjnymi gminy miejskiej. Opinia sąsiedniej gminy w tym zakresie, nie konwaliduje naruszenia prawa wynikającego z przeznaczenia terenów przylegających bezpośrednio do granicy pod lokalizację cmentarza. Pełnomocnik nie zgodził się również z twierdzeniem Burmistrza, że przyjęcie zarzutu przedstawionego w skardze jest równoznaczne z uniemożliwieniem wprowadzenia jakichkolwiek ustaleń dla terenów znajdujących się przy granicy gminy.
Wskazał, że takie tereny można zagospodarować na bardzo wiele sposobów, natomiast lokalizacja nekropolii pociąga za sobą konsekwencje w postaci obowiązku objęcia planem również terenów przylegających do cmentarza w odległości co najmniej równym strefom sanitarnym. A to powinno zostać uwzględnione już na etapie procedowania wszczynającej całe postępowanie uchwały intencyjnej. Jest to ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej zwana "p.p.s.a.", zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2023 r., poz. 997) - dalej jako u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz pojęcie "trybu sporządzania planu". Tryb sporządzania planu odnosi się niewątpliwie do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego.
Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Nadto, ustawodawca wprowadził przesłankę istotności naruszenia zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania planu miejscowego. Tym samym, nie każde naruszenie przepisów w powyższym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z 17.02.2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13).
Z kolei naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu.
Postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z 09.05.2018 r. sygn. akt II OSK 1508/16). Innymi słowy zakazana jest wykładnia rozszerzająca, modyfikująca literalne brzmienie przepisów ustanawiających przeznaczenie terenu w miejscowym planie, np. bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu. Przepisy planistyczne należy natomiast tak interpretować, aby tworzyły spójną oraz logiczną i systemową całość. Przy wykładni treści planu miejscowego co do przeznaczenia terenu dopuszczalne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (tak wyrok NSA z 11.07.2018 r., sygn. akt II OSK 2011/16).
Ponadto, w prawidłowo skonstruowanym systemie prawnym w ramach jednego aktu prawnego różne pojęcia lub wyrażenia nie powinny mieć takiego samego znaczenia (tzw. zakaz wykładni synonimicznej), podobnie jak tym sam zwrotom nie należy przypisywać odmiennego znaczenia (tzw. zakaz wykładni homonimicznej). Zgodnie z kolejną dyrektywą wykładni, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia. Ustalenia miejscowego planu powinny z kolei zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów. Ustalenia te powinny być precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo.
W przepisie § 23 uchwały Rada ustaliła przeznaczenie podstawowe i uzupełniające dla terenu o symbolu ZC1 jako: "1) przeznaczenie podstawowe zieleń cmentarna, 2) przeznaczenie uzupełniające: a) drogi, b) parkingi". Posługując się powyższymi dyrektywami wykładni, w ocenie Sądu, nie ma normatywnych podstaw do przyjęcia, że Rada przeznaczyła w zaskarżonej uchwale teren oznaczony symbolem ZC1 pod cmentarz /rezerwę pod cmentarz. Taka interpretacja nie odpowiada normom języka polskiego, jak również normom wykładni języka prawnego. Przepis § 23 uchwały w żadnym miejscu nie zawiera ustaleń odnoszących się do rezerwy pod cmentarz. Pojęcia "zieleń cmentarna" nie można utożsamiać z pocięciem "rezerwa pod cmentarz", nawet jeżeli takim sformułowaniem posłużył się Przewodniczący Rady Miejskiej w toku postępowania nadzorczego. Pojęciu "zieleń cmentarna" nie można przypisać znaczenia "rezerwa pod cmentarz". Treść normatywna § 23 uchwały w zakresie terenu ZC1 jest jednoznaczna. Jest to teren przeznaczony pod zieleń cmentarną.
Jednocześnie należy przypomnieć za stanowiskiem tut. Sądu wyrażonym w wyroku z 22.04.2015 r., sygn. akt II SA/Wr 126/15, że w ramach władztwa planistycznego gmina w planie miejscowym ustala przeznaczenie terenów pod określone funkcje, określa sposób ich zagospodarowania i warunki zabudowy. Według art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określa też obowiązkowo linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania. Z zasady demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP, wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Nie można zatem dokonywać interpretacji przepisu miejscowego planu przyjmując, że dany teren stanowi rezerwę na konkretny cel (w tym przypadku pod cmentarz). Dopuszczenie hipotetycznego przeznaczenia terenu ZC1 kłóci się z powyższymi zasadami (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z 07.02.2018 r., sygn. akt IV SA/Po 743/17).
Ponadto przyjdzie zauważyć, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ani przepisy znajdującego zastosowanie do zaskarżonej uchwały rozporządzenia z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ustanawiają żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu. Załącznik nr 1 do powołanego rozporządzenia określa jedynie podstawowe oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Powyższe oznacza możliwość nie tylko wprowadzenia w projekcie planu innych oznaczeń przeznaczenia terenów, ale także przypisanie dla oznaczenia ZC przeznaczenia podstawowego pod zieleń cmentarną.
Przedstawiona wykładania przepisów prawa i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziła Sąd do przekonania, że wbrew zarzutom skargi, nie można Radzie Miejskiej w Złotoryi zarzucić podjęcia w § 23 oraz załącznika nr 1 w zakresie terenu ZC1 z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z § 3 rozp.MGK., polegającym na przyjęcie regulacji, które wprowadzą ograniczenia w użytkowaniu terenów znajdujących się poza opracowaniem analizowanego planu miejscowego, a nawet poza granicami administracyjnymi Gminy Miejskiej Złotoryi – na terenie Gminy Złotoryja. Skoro zakwestionowany w skardze przepis § 23 uchwały nie przewiduje dla terenu o symbolu ZC1 przeznaczenia pod rezerwę pod cmentarz - a tym bardziej pod cmentarz - to przy jego uchwalaniu nie znajdowała zastosowania regulacja przewidziana w § 3 rozp.MGK. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. organ stanowiący gminy uchwalając plan miejscowy zobowiązany jest do określenia w nim szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Powołanymi w tym przepisie ograniczeniami w użytkowaniu terenów są tzw. strefy sanitarne cmentarzy wynikające z przepisów rozp.MGK. Celem ograniczenia, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozp.MGK., jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Norma z § 3 ust. 1 rozp.MGK. ma na celu wykluczenie szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie terenu cmentarza. Takie ograniczenie nie dotyczy terenów przeznaczonych pod zieleń cmentarną. Jako rozwiązanie prawne o charakterze restryktywnym nie może podlegać rozszerzającej wykładni.
Podsumowując, przepis § 23 uchwały przewiduje przeznaczenie terenu o symbolu ZC1 pod zieleń cmentarną ale nie pod cmentarz, ani też rezerwę pod cmentarz. Dlatego zamieszczona w skardze argumentacja okazała się nietrafna i niezasadna. W takich okolicznościach sprawy nie można zatem postawiać Radzie Miejskiej skutecznego zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa, uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego § 23 oraz załącznika graficznego nr 1 dla terenu ZC1 zaskarżonej uchwały.
Wobec podnoszonego w skardze informacyjnego charakteru oznaczeń stref ochrony sanitarnej przedstawionych na załączniku graficznym, które dodatkowo pozbawione są znaczenia normatywnego ze względu na brak odniesienia w części tekstowej planu, Sądu nie znalazł podstaw - ze względu na brak istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego - do stwierdzenia nieważność w tym zakresie załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały. Sąd nie dopatrzył się również sprzeczność kwestionowanych ustaleń planu miejscowego z postanowieniami studium.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.