Uzasadnienie
Decyzją z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję z [...] (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako "PINB") umarzającą postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego w L. przy ul. [...], w zakresie nieprawidłowości stanu balkonu zlokalizowanego na 1 piętrze nad wejściem głównym do budynku.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji DWINB, postępowanie w sprawie prowadzone było z urzędu od 2016 r. na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) – dalej jako "PB". Początkowo zakres przedmiotowy postępowania ograniczony był do stanu technicznego budynku w zakresie systemu wentylacji, jednak w 2017 r. PINB rozszerzył zakres postępowania na pozostałe elementy stanu technicznego budynku, w tym przedmiotowy balkon. W toku postępowania prowadzone były czynności dowodowe. Przeprowadzano wielokrotnie oględziny, pozyskano protokoły kontroli okresowych stanu technicznego budynku (rocznych jak i 5-letnich), ekspertyzy, opinie kominiarskie i przeprowadzono rozprawę administracyjną. W rezultacie DWINB podzielił stanowisko PINB, że w okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do wydania decyzji częściowej umarzającej postępowanie w zakresie stanu technicznego balkonu.
W ocenie DWINB z materiału dowodowego w postaci m.in. protokołu z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną, orzeczenia o stanie technicznym budynku z 2016 r., protokołu z okresowego 5-letniego, rocznego przeglądu stanu technicznego budynku z 2017 r. i protokołu z okresowego rocznego przeglądu stanu technicznego budynku z 2019 r. wynika, że przedmiotowy balkon jest w dobrym stanie technicznym i odpowiada warunkom użytkowania. Nie stwierdzono spękań lub rys, konstrukcja balkonu nie wykazuje ugięć, nie stwierdzono przesłanek, które świadczyłyby o możliwości wystąpienia jakiegokolwiek zagrożenia związanego z tym balkonem. DWINB zaznaczył, że postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stanu technicznego może zakończyć się decyzją wydaną w oparciu o art. 66 ust. 1 PB, jeśli stwierdzone zostanie zaistnienie wymienionych w tym przepisie przesłanek. Skoro natomiast nie występują owe przesłanki to brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o powyższy przepis, a co za tym idzie brak jest podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego, a zatem decyzja o umorzeniu postępowania, w części dotyczącej rzeczonego balkonu, jest zasadna i znajduje oparcie w treści art. 105 § 1 kpa.
Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej podnoszonych w odwołaniu DWINB stwierdził, że w sprawie brak jest symptomów, które wskazywałyby na zasadność dokonywania postulowanej przez skarżącą odkrywki czy też zbadania stali we wspornikach (teownikach), na których wsparty jest balkon. W przypadku zaś braku uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego nie ma podstaw do nałożenia takich obowiązków. Nadto DWINB zaznaczył, że kwestia legalności i zgodności z przepisami robót budowlanych w postaci wykonania problemowego balkonu przez właścicieli lokalu nr [...] stanowi przedmiot odrębnego postępowania.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze podniesiono przede wszystkim, że organy nadzoru pominęły fakt wykonania balkonu w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącej fakt wykonania balkonu w ramach samowoli potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 IV 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 81/18). Skarżąca zaznaczyła, że nie rozumie dlaczego organy wydają w sprawie decyzje częściowe rozdzielając przedmiotowo sprawę, nadto uzasadnienie decyzji odwoławczej zawiera wiele informacji niezwiązanych z problematyką balkonu, co czyni decyzję "zagmatwaną". W ocenie skarżącej organy powinny zobligować właścicieli lokalu nr [...], którzy zrealizowali balkon, do pełnego a nie ażurowego pokrycia podłogi deskami, co zresztą jest zalecone w protokole z przeglądu technicznego budynku. Organy nadzoru powinny również dokonać odkrywki zamaskowanych wsporników stalowych, na którym oparty jest balkon, celem zweryfikowania struktury stali i jej wytrzymałości.
Skarżąca podkreśliła, że wsporniki są wmontowane na wysokości wieńca budynku, odpowiadającego za sztywność i statykę budynku, co wymaga obliczeń wpływu takiej inwestycji na statykę budynku (ryzyko przekroczenia dopuszczalnych naprężeń stanów granicznych konstrukcji). W skardze podniesiono, że organy nadzoru nie dysponują dziennikiem budowy dotyczącym balkonu, co oznacza że roboty budowlane w lokalu nr [...] (w tym w zakresie balkonu) formalnie się nie zakończyły. Skarżąca podkreśliła także, że inwestycja w zakresie wykonania balkonu dotyczyła ingerencji w ścianę nośną, tak więc inwestorzy powinni dysponować zgodą właścicieli wszystkich lokali na jej realizację. Dodatkowym pismem z 25 VIII 2020 r. skarżąca złożyła wniosek dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej obrazującej pęknięcia na ścianie konstrukcyjnej budynku w okolicach wsporników balkonu, co w jej ocenie potwierdza negatywny wpływ inwestycji na konstrukcję budynku.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Uczestnicy postępowania, M. K. i A. K., pismami: z 6 II 2020 r., z 26 VIII 2020 r. i z 7 IX 2020 r., wnieśli o oddalenie skargi. Zaznaczyli, że roboty budowlane w obrębie należącego do nich lokalu nr [...], w tym wykonanie balkonu miały oparcie w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Starosty K. z [...] (nr [...]). Zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany zawierał między innymi zestawienie obciążeń i obliczenia statyczne. Przed wykonaniem balkonu nie było poprzednich wsporników (usunięto je w latach 90-tych), zaś obecny stan rzeczy nie budzi zastrzeżeń od strony technicznej, co potwierdzają ekspertyzy dotyczące budynku. Uczestnicy wyjaśnili również, że dziennik budowy został przekazany do PINB wraz z zawiadomieniem o zakończeniu robót budowlanych z dnia 11 VIII 2004 r. Zaznaczyli również, że dysponowali zgodą wszystkich członków wspólnoty (100 %) na realizację planowanych robot, w tym zgodą skarżącej.
Uczestnicy załączyli kopie stosownych dokumentów celem potwierdzenia prawdziwości wszystkich podnoszonych okoliczności, jak również kopie decyzji DWINB z [...] (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego przebudowy budynku w zakresie wykonania w lokalu nr [...] dwóch kominków oraz odbudowy balkonu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W okolicznościach sprawy bezprzedmiotowe było prowadzenie przez organy nadzoru postępowania w sprawie stanu technicznego budynku w zakresie dotyczącym balkonu lokalu nr [...].
W myśl art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (zob. wyrok NSA z 18 IV 1995 r., SA/Łd 2424/94), a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją (por. wyroki Sądu Najwyższego z 9 XI 1995 r., III ARN 50/95 i z 20 I 2011 r., III SK 20/10).
Kwestionowana skargą decyzja została wydana w ramach postępowania w sprawie stanu technicznego budynku prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 PB. Przedmiotem takiego postępowania jest usunięcie ewentualnych nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu budowlanego. Chodzi zatem najczęściej o nieprawidłowości wynikające z zaniechań właściciela lub zarządcy budynku w zakresie obowiązku należytego utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego (art. 61 PB). Stwierdzone w takim postępowaniu nieprawidłowości związane są z eksploatacją i zużyciem budynku.
Przedmiotem postępowania z art. 66 ust. 1 PB nie mogą być natomiast budynki lub elementy budynków stanowiące przedmiot samowolnych robót budowlanych. W orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że wydanie decyzji zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 PB może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli obiekt budowlany lub jego część zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, to w stosunku do tego obiektu budowlanego lub jego części powinny być zastosowane procedury legalizacyjne lub naprawcze przewidziane w przepisach PB, w tym art. 50-51 PB. Możliwość wdrożenia trybu postępowania określonego w art. 66 PB powstaje dopiero wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część, podlegające kontroli pod względem stanu technicznego, zostały wybudowane zgodnie z prawem. Dopiero bowiem legalnie istniejący obiekt może być kontrolowany pod względem prawidłowego realizowania obowiązków z zakresu utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, a więc obowiązków wynikających z art. 61 PB.
Prowadzenie postępowania w tym trybie w stosunku do obiektu budowlanego, w którym doszło do nielegalnie wykonanych robót budowlanych, stanowi istotne naruszenie art. 66 PB, polegające na jego błędnej wykładni, dopuszczającej nałożenie na jego podstawie obowiązków mających na celu w istocie usunięcie nieprawidłowości spowodowanych samowolą budowlaną. Zarówno art. 50 i art. 51 jak i art. 66 PB odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Jednak różnica polega między innymi na tym, że przepisy art. 50 i art. 51 PB odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 PB odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku. Przepis art. 66 PB nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (zob. np. wyroki NSA: z 15 VII 2010 r., II OSK 1196/09; z 15 II 2010 r., II OSK 1424/08; z 14 III 2019 r., II OSK 1117/17; z 15 II 2010 r., II OSK 1424/08; z 11 IV 2017 r. II OSK 2088/15 – publ. CBOSA).
Powyższa uwaga ma istotne znaczenie dla oceny legalności kwestionowanej skargą decyzji, jeśli wziąć pod uwagę, że w momencie wydania tej decyzji kwestia oceny prawidłowości wykonania problemowego balkonu stanowiła przedmiot postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 - art. 51 PB. Jak wynikało z akt administracyjnych i na co zresztą DWINB zwrócił uwagę w końcowej części uzasadnia kontrolowanej decyzji, kwestia legalności i zgodności z przepisami robót budowlanych w postaci wykonania problemowego balkonu przez właścicieli lokalu nr [...] stanowiła przedmiot odrębnej sprawy, w której tutejszy Sąd zresztą wyrokował orzeczeniem z 24 IV 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 81/18).
Objęcie przez PINB problematyki balkonu zakresem postępowania w sprawie stanu technicznego budynku, prowadzonego w oparciu o art. 66 ust. 1 PB, wywołało w rezultacie sytuację, w której ten sam element budynku podlegał dwukrotnej ocenie w zakresie zgodności z warunkami technicznymi w dwóch równolegle prowadzonych postępowaniach. Tymczasem, jak wyżej wskazano, postępowanie z art. 66 ust. 1 pb oraz postępowanie naprawcze z art. 50-51 pb są niekonkurencyjne. W przypadku zaś kolizji tych postępowań pierwszeństwo przysługuje postępowaniu naprawczemu, którego celem jest kompleksowa ocena obiektu budowlanego lub jego części jako przedmiotu odrębnych robót budowlanych. Ocena ta obejmuje przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pb, w tym ocenę zgodności z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, projekcie budowalnym lub przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 pb).
W konsekwencji wszelkie zagadnienia formalne i konstrukcyjno-budowlane dotyczące spornego balkonu, w tym podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, powinny podlegać ocenie i rozstrzygnięciu w postępowaniu naprawczym. Bezprzedmiotowe zaś jest dokonywanie tego rodzaju ocen w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku, dlatego też zasadnie organy nadzoru umorzyły postępowanie z art. 66 ust. 1 pb w zakresie dotyczącym balkonu.
Oczywiście lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji DWINB jak i poprzedzającej ją decyzji PINB wskazuje jednoznacznie, że organy umorzyły postępowanie w zasadzie z innej przyczyny. Organy nadzoru nie dopatrzyły się bowiem naruszeń warunków techniczno – budowlanych w zakresie balkonu, powołując się przy tym na dowody w postaci orzeczeń o stanie technicznym budynku i protokołów z okresowych kontroli budynku. Sąd zaznacza, że dokonywanie przez organy obu instancji merytorycznych ocen w tym przypadku było niedopuszczalne z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania z art. 66 ust. 1 pb (w części dotyczącej balkonu) wynikającą z równolegle prowadzonego postępowania naprawczego. Nie zmienia to jednak zasadniczego w sprawie faktu, że zaskarżona decyzja, mimo błędnego uzasadnienia, zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie w postaci umorzenia postępowania. Nie będzie zaś podstaw do uchylenia decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy organ wprawdzie błędnie umotywował swoją decyzję, jednak kierunek rozstrzygnięcia sprawy jest zgodny z prawem (podobnie NSA w motywach wyroku z 24 X 2018 r., II OSK 2776/16 – publ. CBOSA).
Wyżej wskazane przyczyny wykluczają możliwość odniesienia się przez Sąd do tych zarzutów skargi, które zmierzają do podważenia stanowiska organów w kwestii zgodności wykonania balkonu z przepisami prawa. Wiążąca ocena w tym zakresie może być bowiem wyrażona przez organy nadzoru dopiero w decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym. W konsekwencji dopiero w przypadku skargi na decyzję wydaną w postępowaniu naprawczym zaktualizuje się możliwość objęcia sądową kontrolą stanowiska organu w przedmiocie zgodności z prawem robót budowlanych polegających na wykonaniu balkonu. Co do zarzutów formalnych skargi, to należy zauważyć, że organ administracji ma możliwość wydawania w sprawie decyzji częściowych, zwłaszcza w przypadku konieczności częściowego umorzenia postępowania. Jak bowiem wynika z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo "w części", organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo "w części".
Rację ma natomiast strona skarżąca, że uzasadnienie decyzji DWINB w zakresie stanu faktycznego zawiera obszerne fragmenty opisujące okoliczności nieistotne w sprawie (tj. dotyczące wykonania kominków w lokalu nr [...]). Tego rodzaju uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, przez co nie dawało podstaw do uchylenia decyzji.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ppsa.