Uzasadnienie
Dnia 13 grudnia 1990 r. Przedsiębiorstwo Budowy Obiektów Użyteczności Publicznej "B." spółka z o.o. w W. Kwatermistrz Wojewódzki Policji w (...) zawarli w formie pisemnej "umowę przedwstępną", w której spółka "B." zobowiązała się do wybudowania na swojej nieruchomości w W. budynku mieszkalnego do sprzedaży Policji piętnastu mieszkań, a Kwatermistrz Wojewódzki Policji - do uiszczenia na poczet kosztów budowy równowartości tych mieszkań. Zgodnie z tą umową Komenda Wojewódzka Policji wpłaciła spółce do dnia 28 czerwca 1991 r. 1 854 800 000 zł.
Postanowieniem z dnia 15 listopada 1993 r. Sąd Rejonowy w W. ogłosił upadłość spółki z o.o. "B". w W. Dnia 25 marca 1996 r., za zezwoleniem Sądu Rejonowego w W., w Kancelarii Notarialnej w W. została zawarta w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży pomiędzy syndykiem masy upadłości firmy "B." spółki z o.o. w W. a Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...). Mocą tej umowy Skarb Państwa nabył 62,53 proc. udziału we własności nieruchomości stanowiącej działkę nr 2/7 o powierzchni 2023 m2 wraz z budynkiem mieszkalnym w W. przy ulicy L. nr 1 E i 1 F, wpisanej w księdze wieczystej Kw nr 22331 w Sądzie Rejonowym - Wydziale Ksiąg Wieczystych w W. Cena sprzedaży udziału we własności budynku określona została w umowie na 185 952 zł, a cena ułamkowej części gruntu - na 7 838,70 zł. W umowie potwierdzono, że cena budynku została zapłacona, natomiast na poczet ceny gruntu zaliczono koszty poniesione przez Policję w związku z administrowaniem budynkiem w okresie od września 1993 r.
Decyzją z dnia 28 maja 1996 r. nr GG.II.7224-4/58/96/134, wydaną na podstawie art. 9 ust. 2, art. 33, art. 40 ust. 3 w związku z art. 38, 39 i 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz par. 22 i 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 27 poz. 311/, Kierownik Urzędu Rejonowego w W. orzekł, że Komendzie Wojewódzkiej Policji w (...) przysługuje na czas nie oznaczony prawo zarządu stanowiącym własność Skarbu Państwa udziałem 62,53 proc. nieruchomości o powierzchni 2023 m2, położonej w W. przy ulicy L. nr 1 E i 1 F, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, oznaczonej numerem działki 2/7 w obrębie 18 B.K. wpisanej w księdze wieczystej Kw nr 22331. Jednocześnie ustalił roczną opłatę z tytułu zarządu nieruchomością w wysokości 581,37 zł. Opłata ta została obliczona od sumy ceny gruntu budynku, wynoszącej 193 790,70 zł, z zastosowaniem stawki 0,3 proc. zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości.
Na skutek odwołania Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) Wojewoda (...) decyzją z dnia 9 lipca 1996 r. nr GK.VIII. 7224/44/96 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Komendant Wojewódzki Policji wyraził pogląd, że opłata z tytułu zarządu gruntem nie może obejmować budynku mieszkalnego, gdyż budynek ten w ramach umowy przedwstępnej z dnia 13 grudnia 1990 r. został wybudowany ze środków finansowych Policji, stanowi więc w istocie nakład zarządcy na pozostającą w jego zarządzie nieruchomość. Wykładni takiej udzieliło Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej Budownictwa w pismach z dnia 21 marca 1994 r. nr UM-4-13/12/94 z dnia 17 maja 1995 r. nr UM-4-17/41/94.
Natomiast zdaniem organów rządowej administracji ogólnej, Policji przysługuje jedynie zwolnienie z pierwszej opłaty od budynku, zobowiązana zaś jest do uiszczania opłat rocznych od łącznej ceny gruntu budynku w wysokości proporcjonalnej do ułamkowej części prawa zarządu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Wojewódzki Policji wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Kierownika Urzędu Rejonowego, zarzucając, że decyzje te są niezgodne z wykładnią Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej Budownictwa, które w pismach z dnia 21 marca 1994 r. i 17 maja 1995 r. stwierdziło, iż do ceny nieruchomości oddanej w zarząd nie wlicza się wartości budynków lokali wybudowanych przez zarządcę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wyjaśnił, że pogląd skarżącego wyjaśnienie Ministerstwa nie znajdują podstaw w przepisach ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie: 1/ decyzji o oddaniu gruntu w zarząd, 2/ umowy o przekazaniu gruntu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie mającymi osobowości prawnej za zezwoleniem organu rządowej administracji ogólnej, wyrażonym również przez wydanie decyzji, albo 3/ umowy nabycia nieruchomości, przewidzianej w art. 9 ust. 2 ustawy.
Z mocy art. 4 ust. 4 tej ustawy oddanie gruntu w zarząd jest odpłatne, przy czym ustawa nie przewiduje żadnego zróżnicowania co do podstawy określenia opłaty za zarząd gruntem w zależności od trybu nabycia zarządu.
Z art. 38 ust. 2 i 3, art. 39 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 ustawy wynika, że podstawą ustalenia opłaty za zarząd jest cena gruntu wartość budynków aktualna w chwili powstania tego prawa. Oznacza to, że zarówno przy oddaniu gruntu w zarząd w drodze decyzji, jak przy nabyciu gruntu przez państwową jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej opłata z tytułu nabycia zarządu ustalana jest jednolicie od wartości gruntu od wartości budynków innych urządzeń oraz lokali.
Powyższa zasada znajduje potwierdzenie w treści par. 27 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 27 poz. 311 ze zm./. Przepis ten stanowi, że jednostki organizacyjne, które nabyły zarząd nieruchomości na mocy umowy, nie wnoszą pierwszej opłaty z tytułu zarządu. W drodze rozumowania a contrario z przepisu tego należy wnosić, że skoro jednostka nabywająca zarząd nieruchomości zwolniona jest tylko od pierwszej opłaty, to nie może być zwolniona od opłat rocznych, obliczanych od wartości gruntu budynku.
Pierwsza opłata za zarząd, stosownie do art. 41 ust. 1 powyższej ustawy, jest ustalana w wysokości od 15 do 25 proc. ceny. Opłaty tej skarżącej Komendzie nie wymierzono.
Wyżej podano, że wysokość opłat za zarząd ustala się na podstawie aktualnej wartości gruntów budynków w chwili powstania prawa zarządu. Termin nabycia zarządu wynika z treści decyzji o oddaniu gruntu w zarząd, z treści porozumienia o przekazaniu gruntu bądź z umowy nabycia nieruchomości.
Ustalenie wysokości opłaty następuje w drodze decyzji, co powoduje, że decyzja ta co do podstawy określenia opłaty wiąże stronę organ administracji, który decyzję wydał.
Na mocy art. 43 ustawy ceny gruntów nie zabudowanych zabudowanych, będące podstawą ustalenia opłaty, mogą być aktualizowane na skutek zmiany ich wartości w okresach nie krótszych niż jeden rok. Przedmiotem aktualizacji jednak może być wyłącznie cena określona w decyzji, umowie przekazania czy umowie nabycia nieruchomości, obejmująca grunt budynki w stanie określonym w tych aktach. Natomiast podstawą aktualizacji zmiany ceny oraz wysokości opłaty za zarząd nie mogą być wybudowane na gruncie po przejęciu zarządu nowe budynki urządzenia, a także podwyższona na skutek modernizacji, przebudowy bądź ulepszeń wartość budynków otrzymanych w zarząd.
Ograniczenie to nie wynika wprost z przepisów ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości, jest natomiast zasadniczo konsekwencją zasady związania organu administracji wydaną decyzją administracyjną, to jest treścią przedmiotem rozstrzygnięcia.
Przepisy ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości zatem nie uzasadniają wyłączenia z podstawy ustalenia opłat za zarząd gruntem nakładów poczynionych na gruncie przez państwową jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej przed dniem przejęcia przez nią zarządu nieruchomością.
Na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę należało oddalić.