Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2, pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. Nr 90, poz. 575 z 1998r. ze zmianami) oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późniejszymi zmianami), jak również art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego /jednolity tekst Dz. U. z dnia 28 marca 1980 r. nr 9, poz. 26 ze zmianami/ - po rozpatrzeniu odwołania W. S. Sz. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu związanego z nadmiernym wysiłkiem głosowym - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji przytoczył, że W. S. - Sz. pracowała kolejno:
* od 21.09.1960 r. do 28.02.1961 r. jako pracownik umysłowy w "Społem" PSS w Z.,
* od 20.10.1966 r. do 20.02.1967 r. jako praktykantka w Wojewódzkim Urzędzie Statystycznym we W.,
* od 1.03.1967 r. do 16.05.1970 r. jako młodszy hydrolog w Państwowym Instytucie Hydrologicznym we W.,
* od 16.05.1970 r. do 31.08.1973 r., jako starszy instruktor w Kuratorium Okręgu Szkolnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W.,
- - od 1.09.1973 r. do 31.10.1997 r. jako nauczycielka w Zespole Szkół Ekonomiczno-Administracyjnych we W.,
- - od 1.11.1997 r. do 31.01.1998 r. jako nauczycielka w niepełnym wymiarze czasu pracy w Zespole Szkół Ekonomiczno-Administracyjnych we W. W Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. zainteresowana była badana w dn. 14.12.2000 r., 8.02.2001 r. i 29.03.2001 r., gdzie rozpoznano: "przewlekły prosty nieżyt nosa i gardła. Klinicznych cech choroby zawodowej narządu głosu nie stwierdza się", a następnie w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Dnia 3.10.2001 r. Instytut Medycyny Pracy w S. wydał orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu u zainteresowanej, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż "w przeprowadzonym obecnie przedmiotowym badaniu laryngologicznym stwierdzono jedynie cechy przewlekłego prostego (podsychającego) nieżytu błony śluzowej gardła i krtani, nie wykazano.natomiast istotnej patologii w obrębie fałdów głosowych. W badaniu laryngostroboskopowym krtani stwierdzono drgania fałdów głosowych jednakowe, jednoczasowe, z nieco skróconą amplitudą ale z zachowanym przesunięciem brzeżnym, potwierdzono też pełne zwarcie fonacyjne. Opisywana w przeszłości niedomykalność fałdów głosowych związana była zatem
Sygn. akt 3 II SA/Wr 920/02 2 z czynnościowymi zaburzeniami emisji głosu. U pacjentki nie uwidoczniono w obrębie krtani zmian patologicznych typowych dla nadmiernego obciążenia wysiłkiem głosowym, takich jak: guzki śpiewacze, przerost fałdów głosowych lub ich trwały niedowład. Brak jest tym samym podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu."
Na tle tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, a także w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. stwierdził, iż W. S. - Sz. pracując jako nauczycielka przez 24 lata była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Pomimo istnienia zawodowego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych - Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - ustaliły, iż zmiany chorobowe występujące u pacjentki, bez obecności przerostu, utrwalonego niedowładu strun głosowych jak i guzków śpiewaczych, nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Instytut Medycyny Pracy jest ostatnią jednostką organizacyjną właściwą do rozpoznawania chorób zawodowych i jako taki legitymuje się najwyższym autorytetem naukowym i poziomem badań w Polsce.
Strona była badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w dn. 30.08.2001 r. - 7.09.2001 r. Po wnikliwych i specjalistycznych badaniach laryngologicznych (a w tym badaniu laryngostroboskopowym) nie uwidoczniono w obrębie krtani u zainteresowanej zmian patologicznych typowych dla nadmiernego obciążenia wysiłkiem głosowym i zgłoszono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Mając powyższe na uwadze D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany decyzji I instancji.
Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem W. S. -Sz. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej niezgodność z prawem. W ocenie skarżącej wskazana decyzja rażąco narusza prawo, tzn. § 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z pkt 7 załącznika do tego rozporządzenia określającego "Wykaz chorób zawodowych" poprzez przyjęcie, iż brak jest podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu, a nadto została wydana z naruszeniem art. 75 § 1 w związku z art. 80 kpa poprzez niedokonanie wszechstronnej i wnikliwej oceny wydanych w mniejszej sprawie orzeczeń lekarskich oraz art. 7 kpa poprzez złamanie zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Na poparcie zarzutów skargi strona skarżąca podniosła, iż przez 25 lat pracowała w zawodzie nauczyciela w Zespole Szkół Ekonomiczno-Administracyjnych we Wrocławiu, m. in. na wydziale wieczorowym i zaocznym,
Sygn. akt 3 II SA/Wr 920/02 3 gdzie grupy słuchaczy były bardzo liczne - często od 30 do 50 osób. Z końcem lat 80-tych sytuacja zdrowotna skarżącej uległa znacznemu pogorszeniu. Z powodu licznych, powtarzających się kłopotów z głosem zmuszona była przerywać zajęcia, korzystała też z urlopów zdrowotnych, zabiegów sanatoryjnych. Przebywała pod stałą opieką lekarską z uwagi na zły stan głosu. Kilkakrotnie była badana m. in. w A we W., gdzie stwierdzono konieczność poddania jej leczeniu laryngologicznemu. Skarżąca była badana przez lekarza specjalistę otolaryngologa-foniatrę z Katedry i Kliniki Otolaryngologii AM, który na podstawie badania wideostroboskopowego z 25.08.2000 r. stwierdził, iż " zmiany w krtani mają związek z wykonywaną pracą zawodową" i rozpoznał niedomykalność strun głosowych.
Następnie skarżąca poddana była badaniom lekarskim przeprowadzonym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W., gdzie w dniu 9.02.2001 r. stwierdzono u niej niedomykalność strun głosowych, natomiast w dniu 30.03.2001 r. rozpoznano tylko skrzywienie przegrody nosa i przewlekły prosty nieżyt nosa i gardła. Nie stwierdzono klinicznych cech choroby zawodowej. Wobec odwołania W. S. - Sz. od w/w orzeczenia, skarżąca została ponownie przebadana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W Karcie Wypisowej ze Szpitala Instytutu zawarto sformułowania: "stwierdzono jedynie cechy przewlekłego prostego /podsychającego/ nieżytu błony śluzowej gardła i krtani, nie wykazano natomiast patologii w obrębie fałdów głosowych - są gładkie, nieco zaróżowione, prawidłowo ruchome, z pełnym zwarciem podczas fonacji...". Wedle treści orzeczenia z [...] z tegoż samego Instytutu fałdy głosowe są blade - trudno zrozumieć taką rozbieżność zwłaszcza, że i Karta Wypisowa i orzeczenie pochodzą z tego samego okresu, z tej samej placówki i podpisane są przez tych samych lekarzy.
Orzeczenie z [...] stwierdza brak podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Zauważyć ponadto należy zapis na Karcie Wypisowej odnośnie opinii o zdolności do pracy: "Przeciwwskazana praca wymagająca nadmiernego wysiłku głosowego" Na podstawie wydanych orzeczeń lekarskich Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję z [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu. Przytaczając treść obu wyżej wymienionych orzeczeń lekarskich Inspektor zawarł w swej decyzji stwierdzenie, iż w okresie zatrudnienia skarżąca wykonywała pracę wymagającą stałego i długotrwałego wysiłku głosowego. W. S. - Sz. odwołała się od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego podnosząc, że przeprowadzone w S. badania były co najmniej niekompletne i zupełnie nie dały rzeczywistego obrazu stanu narządu głosu. W dniu 25.03.2002 r. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Inspektora Powiatowego.
Choroba skarżącej wymieniona jest w pkt 7 załącznika określającego "Wykaz chorób zawodowych" do rozporządzenia Rady Ministrów z 18.11.1983 r., z materiału sprawy wynika, że skarżąca pracowała przez wiele lat w warunkach
Sygn. akt 3 II SA/Wr 920/02 4 wymagających stałego, długotrwałego i nadmiernego wysiłku głosowego, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą skarżącej a warunkami pracy narażającymi na jej powstanie (wyrok SN z 19.07.1984 r. II PRN 9/84, wyrok SN z 3.02.1999 r. III RN 110/98, wyrok NSA z 5.08.1998 r. I SA 471/98 -, wyrok NSA z 29.02.1996 r. I SA 1540/95). Bezspornie warunki pracy skarżącej narażały ją na powstanie i rozwój choroby. W przekonaniu skarżącej D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie dopełnił ustawowego obowiązku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego zwłaszcza w kontekście przytoczonych wyżej rozbieżności w poszczególnych orzeczeniach lekarskich, co do rozpoznanych u skarżącej zmian chorobowych. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca dalej wskazała, że opinia placówki naukowej co do rozpoznania choroby zawodowej jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 kpa w związku z art. 84 kpa, który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 kpa.
Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i czy opinia jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona (wyrok NSA z 17.11.98 r. ISA 1318/98). Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym, a nie medycznym - co wynika z woli ustawodawcy, wyrażonej w wyżej wspomnianym "Wykazie chorób zawodowych". Lekarz nie orzeka o uznaniu choroby zawodowej ale stwierdza tylko stan chorobowy i jego przyczyny, a w niniejszej sprawie schorzenie u W. S. - jest potwierdzone kilkoma opiniami. Dopiero Inspektor Sanitarny dokonuje kwalifikacji prawnej schorzenia jako choroby zawodowej na podstawie zebranego materiału w sprawie. Lekarze wydający orzeczenia w sprawie W. S. - Sz. nie zajęli się szczegółową analizą związku schorzenia z rodzajem pracy, co powinno być podstawowym przedmiotem opinii, dokonali natomiast interpretacji prawa uznając, iż w tej konkretnej sytuacji zdrowotnej nie uznają choroby zawodowej u skarżącej.
Zdaniem skarżącej lekarze odmówili rozpoznania choroby zawodowej z uwagi na brak zmian patologicznych takich jak guzki śpiewacze, przerost fałd głosowych lub ich trwały niedowład a przecież takie zmiany chorobowe mają skrajny charakter i zaistnienie takich zmian chorobowych w aż tak skrajnej postaci nie jest konieczne do rozpoznania choroby zawodowej.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
Sygn. akt 3 II SA/Wr 920/02 5 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 - 150 ustawy). Stosownie zaś do brzmienia art. l34§ 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną.
Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem norm postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Materialno-prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi stanowią unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 z późn. zmianami). Po myśli § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Stwierdzenie zatem choroby zawodowej uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek:
* jest to rodzaj choroby, która mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do powołanego rozporządzenia;
* choroba ta została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.
Ustalenie istnienia tych dwóch przesłanek, czyli rodzaju choroby wymienionej w wykazie oraz związku między tą chorobą, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy - winno nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W szczególności podnieść należy, iż zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania, tj. wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej, orzekające organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny (art. 80 Kpa), czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 Sygn. akt 3 II SA/Wr 920 02 6 § 3 Kpa).
Podstawowe znaczenie dla postępowania ma zatem należyte ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z przepisami proceduralnymi, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Jakiekolwiek zaniedbania w ustaleniu prawdy obiektywnej i nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych rzutuje wobec tego na prawidłowość merytoryczną podjętego rozstrzygnięcia.
Przyjęty w wymienionym rozporządzeniu tryb stwierdzania o chorobie zawodowej na podstawie orzeczeń jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych (określonych w § 7 i § 9 rozporządzenia) w żadnym wypadku nie wyłącza wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego i nie oznacza bezwzględnego związania organu orzekającego w sprawie, a zwłaszcza nie wprowadza ograniczeń co do treści cytowanych wyżej norm Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to tylko formalne podejmowanie rozstrzygnięć w omawianej materii.
Z wypełnieniem obowiązujących w postępowaniu administracyjnym wymogów proceduralnych w zakresie ustaleń faktycznych należy wiązać bezwzględnie także przepis § 9 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z przyjętą w rozporządzeniu regułą obowiązuje dwustopniowy tryb orzekania w przedmiocie rozpoznawania chorób zawodowych. Stosownie do § 9 ust. 1 pracownik, który się nie zgadza z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej. Jak wprost przepis ten stanowi - winno być przeprowadzone ponowne badanie, co należy rozumieć jako powtórne wdrożenie określonych wiedzą i praktyką medyczną odpowiednich procedur celem ustalenia bądź wykluczenia występowania u pracownika danej jednostki chorobowej.
W niniejszej sprawie skarżąca skorzystała z tej możliwości i została skierowana do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Jednak jak utrzymuje strona skarżąca w skardze, a także co dodatkowo podniosła w toku rozprawy - badania w Instytucie nie zostały w jej przekonaniu rzetelnie przeprowadzone. Jak wynika z akt sprawy zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia, a w konsekwencji art. 7 i 77 § 1 i 80 Kpa skarżąca sformułowała obszernie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, twierdząc między innymi, że w dniu przyjęcia jej do Instytutu otrzymała informację, iż jedyny aparat laryngologiczny, tzn. stroboskop jest niesprawny i będzie czekała na jego naprawę, co trwało 9 dni, a w tym czasie wykonano jedynie badania rutynowe tj. RTG płuc, badanie krwi, moczu, EKG oraz przeprowadzono wywiad u laryngologa. Dopiero po 9 dniach wezwano skarżącą na badanie przy użyciu stroboskopu, które trwało kilkanaście sekund i podczas którego lekarz przeprowadzający badanie poprosił o wypowiedzenie przez skarżącą jednej litery. Po godzinie zaś skarżąca otrzymała kartę wypisową z negatywną opinią.
Organ odwoławczy ani w motywach zaskarżonej decyzji, ani w odpowiedzi na skargę w ogóle nie odniósł się do podniesionego zarzutu, choć winien był to uczynić, a przede wszystkim zbadać jego zasadność celem potwierdzenia bądź obalenia twierdzeń strony skarżącej w tym przedmiocie. Należało zatem podjąć w tym zakresie czynności wyjaśniające, tym bardziej, iż jest oczywiste, że wyniki badań podlegają dokumentowaniu. Całkowity brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zasadniczych zarzutów zgłoszonych w odwołaniu przez skarżącą stanowi naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej, wyrażonej w treści art. 8 Kpa, a nadto - wzbudza uzasadnioną wątpliwość co do wiarygodności przeprowadzonego dowodu w sprawie jakim jest opinia biegłego (tj. orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.). Godzi się podkreślić, iż również pierwsze z wydanych orzeczeń lekarskich, sporządzone przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. z dnia [...], nie może być uznane za miarodajne, zważywszy, iż jest pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia zajętego stanowiska.
Nieznane są zatem przesłanki jakimi kierowano się stwierdzając w tym orzeczeniu o braku cyt.,, klinicznych cech choroby zawodowej", zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca podniosła, iż podczas badania przeprowadzonego w dniu 8 lutego 2001 r. stwierdzono występowanie u niej niedowładu strun głosowych.
W tym stanie rzeczy należy bezsprzecznie podzielić argumentację zawartą w skardze i przyjąć, że postępując wbrew wymogom artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa organy Inspekcji Sanitarnej nie wyjaśniły wszechstronnie całokształtu okoliczności faktycznych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie.
Z powołanych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) - orzeczono jak w sentencji wyroku.