Uzasadnienie
Protokołem kontroli specjalnej (...) z dnia 7 lutego 2000 r. kontrolerzy Zakładu Energetycznego B. S.A. Rejon Energetyczny W.-M., zwanym dalej "Przedsiębiorstwem Energetycznym", stwierdzili zerwanie plomby w liczniku pomiaru zużycia energii elektrycznej przez gospodarstwo rolne Henryka S., zwanego dalej "Skarżącym". Przedsiębiorstwo Energetyczne nie wyłączyło Skarżącemu prądu. Uznało jednakże, iż miał miejsce nielegalny pobór energii elektrycznej. W związku z powyższym wystawiono Skarżącemu rachunek (...) z dnia 3 marca 2000 r. na kwotę 14.064,75 zł z tytułu opłaty taryfowej za nielegalny pobór energii elektrycznej oraz fakturę (...) z dnia 3 marca 2000 r. na kwotę 453 zł za zniszczony licznik.
Skarżący, kwestionując fakt nielegalnego poboru energii elektrycznej, odmówił uregulowania powyższego rachunku.
Pismem z dnia 8 maja 2000 r. Skarżący skierował sprawę do rozstrzygnięcia Urzędowi Regulacji Energetyki, domagając się ustalenie, iż nie miał miejsca nielegalny pobór energii elektrycznej. Jednakże Dyrektor Oddziału Centralnego Urzędu Regulacji Energetyki w W. pismem z dnia 3 lipca 2000 r. (...) uznał się za niewłaściwy do rozpoznania tego sporu, powołując się na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne /Dz.U. nr 54 poz. 348 ze zm./. Stosownie do tego przepisu w sprawach spornych dotyczących ustalania warunków świadczenia usług, o których mowa w art. 4 ust. 2, odmowy przyłączenia do sieci, odmowy zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła albo nieuzasadnionego wstrzymania ich dostaw rozstrzyga Prezes Urzędu Regulacji Energetyki /Prezes URE/, na wniosek strony. Zaakcentowano ww. piśmie, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca wstrzymanie dostaw energii elektrycznej.
Dopiero wówczas bowiem istniałaby właściwość Prezesa URE do rozpoznania sporu w zakresie ustalenia, czy wstrzymanie dostaw prądu było nieuzasadnione. W świetle cytowanego wyżej pisma właściwym do rozpoznania sporu jest sąd powszechny.
Skarżący nie zgodził się z powyższym stanowiskiem, domagając się wydania decyzji. W dniu 7 lipca 2000 r. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezesa URE.
Prezes URE wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując zajmowane stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność Prezesa URE zważył, co następuje
W pierwszej kolejności może wyłonić się kwestia, czy Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność Prezesa URE. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowało stanowisko, iż właściwym do rozpoznania takiej skargi jest Sąd Okręgowy w Warszawie - sąd antymonopolowy. Powoływano się w tym względzie na przepis art. 30 ust. 2 cytowanej ustawy Prawo energetyczne, w świetle którego od decyzji Prezesa URE przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu antymonopolowego. W rezultacie, z powołaniem się na art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uznawano, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy w sprawach należących do innych sądów, co skutkowało odrzucenie skargi na bezczynność Prezesa URE, jako nie podlegającej właściwości tego Sądu /por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2000 r. II SAB 190-193/00/.
Niniejszy skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela powyższego stanowiska, z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, właściwość rzeczowa Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu antymonopolowego rozpoczyna się dopiero z momentem zaskarżenia decyzji organu administracji publicznej, jakim jest Prezes URE. Innymi słowy, właściwość rzeczowa wspomnianego sądu nie obejmuje kontroli działalności organu administracji publicznej do momentu wydania decyzji, a tym samym nie obejmuje badania kwestii, czy ma miejsce bezczynność organu administracji publicznej. Na taki właśnie zakres kompetencji wspomnianego sądu wskazuje zresztą nie tylko wyraźne brzmienie art. 30 ust. 2 Prawa energetycznego, ale także i treść art. 479[28] par. 1 Kpc.
W świetle art. 479[28] par. 1 Kpc od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów lub delegatur tego Urzędu oraz decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki lub oddziałów terenowych tego Urzędu, zwanych w przepisach niniejszego rozdziału "Prezesem", można wnieść do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu antymonopolowego odwołanie w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. Po drugie, aby Sąd Okręgowy w Warszawie - sąd antymonopolowy mógł rozpoznawać tak specyficzną kategorie spraw, jaką jest rozpoznawanie skarg na bezczynność organu administracji publicznej, powinien mieć ku temu odpowiednie instrumenty procesowe. Takich zaś regulacji prawnoprocesowych brak jest w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych, według których odbywa się postępowanie przed sądem antymonopolowym /por. art. 30 ust. 3 Prawa energetycznego/. Zresztą, wspomnianych regulacji brak jest także i w pozostałych przepisach wspomnianego kodeksu.
Natomiast stosowne w tym względzie unormowania zawiera ustawa o NSA. I tak przykładowo można tutaj wskazać na przepis art. 26 ustawy o NSA, w świetle którego Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje go do wydania decyzji. Ponadto, gdyby taki organ nie wykonał wyroku, zainteresowana strona może domagać się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nałożenia grzywny, w trybie art. 31 ust. 1 ustawy o NSA. Z omawianych zatem względów brak jest dostatecznych podstaw do prezentowania stanowiska, aby do właściwości rzeczowej Sądu Okręgowego w Warszawie - sąd antymonopolowego należało także rozpoznawanie skarg na bezczynność tych organów administracji publicznej, od decyzji których przysługuje odwołanie do tegoż sądu.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Prezesa URE należy wskazać, iż w świetle art. 21 ustawy o NSA Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrole pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Analizując pod tym kątem skargę, nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Pierwszoplanowego znaczenia w niniejszej sprawie nabiera kwestia kompetencji Prezesa URE, a w szczególności zaś, w zakresie zaistniałego sporu pomiędzy Przedsiębiorstwem Energetycznym a Skarżącym, który dotyczy ustalenia, że nie miał miejsca nielegalny pobór energii elektrycznej. Wymaga tutaj dodać, iż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem kompetencje Prezesa URE do rozpoznania określonej kategorii spraw muszą wynikać z obowiązujących w tej mierze przepisów prawa materialnego. Wskazują na to zresztą także przepisy art. 19 i art. 20 Kpa. I tak stosownie do art. 19 Kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie zaś z art. 20 Kpa właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.
Zakres kompetencji Prezesa URE określa powołana już ustawa Prawo energetyczne. Kompetencje orzecznicze Prezesa URE można najogólniej podzielić na dwie kategorie, a mianowicie:
- - rozpoznawanie spraw spornych, zbliżonych swym charakterem do spraw cywilnych, wymagających zatem istnienia dwóch stron procesowych /art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego/,
- - rozpoznawanie pozostałej kategorii spraw o charakterze administracyjnym, np. udzielanie koncesji na działalność w sferze energetyki /art. 32 i art. 33 Prawa energetycznego/, czy też zatwierdzanie taryfy przedsiębiorstwa energetycznego /art. 47 ust. 2 Prawa energetycznego/.
Skierowanie do Prezesa URE żądania Skarżącego, dotyczącego rozstrzygnięcia w drodze decyzji sporu między nim a Przedsiębiorstwem Energetycznym, iż nie miał miejsca nielegalny pobór energii elektrycznej, nie mieści się w żadnej z kategorii spraw należących do właściwości Prezesa URE w świetle przepisów ustawy Prawo energetyczne. Natomiast w tym miejscu można dodać, iż Prezes URE mógłby być właściwy do rozpoznania sporu między Skarżącym a Przedsiębiorstwem Energetycznym, gdyby wspomniane przedsiębiorstwo, stwierdziwszy fakt nielegalnego pobierania energii elektrycznej, wstrzymało dostawy prądu, korzystając tym samym z możliwości, jakie stwarzał przepis par. 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 października 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci elektroenergetycznych, pokrywania kosztów przyłączenia, obrotu energią elektryczną, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci oraz standardów jakościowych obsługi odbiorców /Dz.U. nr 135 poz. 881/. W świetle powołanego wyżej przepisu przedsiębiorstwo energetyczne wstrzymuje dostarczanie energii elektrycznej w przypadku:
1/nielegalnego pobierania energii elektrycznej, w tym w szczególności:
a/samowolnego przyłączenia się do sieci, b/pobierania energii elektrycznej z całkowitym lub częściowym pominięciem układu pomiarowo-rozliczeniowego, 2/gdy instalacji odbiorcy stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia lub środowiska, dokonania przez odbiorcę zmian w układzie pomiarowo-rozliczeniowym, umożliwiających zafałszowanie pomiaru.
W przypadku gdyby Przedsiębiorstwo Energetyczne wstrzymało dostawy energii elektrycznej, z powołaniem się na fakt jej nielegalnego pobierania, Skarżący mógłby wówczas domagać się od Prezesa URE, aby ten, stosownie do art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego, rozpoznał zaistniały spór i przesądził, czy wstrzymanie dostaw było nieuzasadnione. Jednakże, jak to już wyżej wskazano, Przedsiębiorstwo Energetyczne nie wstrzymało dostaw energii elektrycznej, a jedynie domaga się od Skarżącego zapłaty odpowiedniej opłaty taryfowej z tytułu nielegalnego poboru energii elektrycznej. Spór zaś o zasadność takiej opłaty taryfowej, jako mający charakter cywilnoprawny, nie podlega właściwości rzeczowej Prezesa URE.
Można również dodać, iż w świetle art. 57 ust. 1 Prawa energetycznego w razie nielegalnego pobierania z sieci paliw lub energii przedsiębiorstwo energetyczne pobiera opłaty za nielegalnie pobrane paliwo lub energię w wysokości określonej w taryfie lub dochodzi odszkodowania na zasadach ogólnych. Taki spór, jako mający charakter sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 Kpc, podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Nie ma także przeszkód, aby Skarżący w trybie art. 189 Kpc wszczął postępowanie na drodze postępowania sądowego o ustalenie nieistnienia prawa Przedsiębiorstwa Energetycznego dla domagania się żądanej przez niego opłaty taryfowej z tytułu nielegalnego pobierania energii elektrycznej.
Wymaga także podkreślenia, iż przepis art. 57 ust. 2 Prawa energetycznego uprawnia również przedsiębiorstwo energetyczne do ściągnięcia opłaty z tytułu nielegalnego pobierania paliw lub energii w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wówczas taka sprawa mogłaby stanowić przedmiot skargi do naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o NSA.
Podzielając zatem zarzuty Prezesa URE, negującego istnienie kompetencji do rozpoznania sporu zaistniałego między Skarżącym a Przedsiębiorstwem Energetycznym, Sąd odrzucił skargę Skarżącego na bezczynność Prezesa URE /art. 27 ust. 2 ustawy o NSA/.