Uzasadnienie
Mirosława W. w skardze z 16 marca 1998 r. na bezczynność organu administracji państwowej wnosiła o zobowiązanie ministra finansów do wydania zaświadczenia lub do rozstrzygnięcia sprawy w formie przepisanej postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
Skargę swoją uzasadniała tym, że wnioskiem z 21 marca 1997 r. zwróciła się do Ministerstwa Finansów o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego na podstawie par. 2 rozporządzenia ministra finansów z dnia 28 grudnia 1994 r. w sprawie kwalifikacji i innych wymagań, których spełnienie uprawnia do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Jako odpowiedź otrzymała pismo z 7 listopada 1997 r. podpisane przez niezidentyfikowaną osobę z upoważnienia dyrektora Departamentu. Po otrzymaniu powyższego pisma skarżąca skierowała do ministra finansów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 17 listopada 1997 r., lecz pomimo upływu jednego roku sprawa nie została załatwiona zgodnie z prawem art. 218 Kpa w związku z art. 217 Kpa.
W odpowiedzi na skargę minister finansów wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi stwierdzając, że skarżąca nie przedstawiła kompletnych dokumentów wymaganych przepisami par. 2 pkt 2 i par. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 1994 r. w sprawie kwalifikacji i innych wymagań, których spełnienie uprawnia do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz Komunikatu nr 16/95 Ministerstwa Finansów z dnia 6 lipca 1995 r. /Dz.Urz. MF nr 11 poz. 43/ do uzyskania świadectwa kwalifikacyjnego bez egzaminu. Skarżąca została poinformowana pismem z 1 grudnia 1997 r. o przyczynach niewydania jej świadectwa kwalifikacyjnego i dlatego należy uznać, że skarga na bezczynność Ministra Finansów jest bezzasadna. Pisma skierowane do skarżącej przez Ministra Finansów nie są decyzjami administracyjnymi, ponieważ świadectwa kwalifikacyjne wystawiane są na podstawie cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Finansów i z tych względów nie mają one charakteru decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę wydawania świadectw kwalifikacyjnych w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych regulują przepisy art. 81 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości /Dz.U. nr 121 poz. 591 ze zm./ oraz wydane na podstawie powołanej wyżej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 1994 r. w sprawie kwalifikacji i innych wymagań, których spełnienie uprawnia do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych /Dz.U. nr 140 poz. 790/.
Zgodnie z treścią par. 2 pkt 5 cyt. wyżej rozporządzenia ministra finansów, działalność usługową w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych może wykonywać osoba fizyczna, która uzyskała świadectwo potwierdzające kwalifikacje, niezbędne do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Uprawniona do uzyskania świadectwa kwalifikacyjnego jest osoba spełniająca wymogi przewidziane w przepisie par. 2 pkt 1-4 rozporządzenia ministra finansów, a mianowicie:
1/ ma pełną zdolność do czynności prawnych, 2/ ma wykształcenie wyższe ekonomiczne o specjalności rachunkowość i co najmniej dwuletnią praktykę w księgowości lub średnie wykształcenie zawodowe o kierunku rachunkowość uzyskane w szkołach publicznych i szkołach niepublicznych mających uprawnienia szkół publicznych, w tym również w szkołach policealnych i pomaturalnych co najmniej o dwuletnim okresie nauczania w zakresie rachunkowości i co najmniej pięcioletnią praktykę w księgowości, w tym rok na stanowisku samodzielnym, 3/ ma miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 4/ nie była prawomocnie skazana za przestępstwa przeciwko mieniu, gospodarcze, fałszowanie pieniędzy, papierów wartościowych, znaków urzędowych, przeciwko wymiarowi sprawiedliwości, naruszeniu tajemnicy państwowej lub służbowej, przeciwko dokumentom albo karne skarbowe.
Natomiast osoby nie spełniające warunków wykształcenia określonych w par. 2 pkt 2 rozporządzenia, a mające co najmniej średnie wykształcenie i posiadające umiejętności zawodowe w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, mogą uzyskać świadectwo kwalifikacyjne, o którym mowa w par. 2 pkt 5, po zdaniu egzaminu przed Komisją Egzaminacyjną /par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów/.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że uprawnienia zawodowe z zakresu usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych potwierdza się decyzją administracyjną - świadectwem kwalifikacyjnym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 107 par. 1, 2, 3 Kpa.
Potwierdzenie przez organ administracji państwowej uprawnień zawodowych zawsze dokonywane jest w formie decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu w trybie instancyjnym lub na podstawie art. 127 par. 3 Kpa w przypadku wydania takiej decyzji przez naczelny organ administracji państwowej w pierwszej instancji. Potwierdzenie takie zawiera bowiem władcze rozstrzygnięcie organu administracji państwowej w sprawie indywidualnej, mające charakter konstytutywny /rodzi uprawnienia po stronie zainteresowanej osoby fizycznej/.
Za całkowicie błędne należało uznać stanowisko ministra finansów, że tego rodzaju świadectwo kwalifikacyjne nie ma charakter u decyzji administracyjnej, zresztą nie poparte żadnymi argumentami.
Minister Finansów nie uznając w odpowiedzi na skargę świadectwa kwalifikacyjnego, a w tym przypadku konkretnie odmowy wydania takiego świadectwa za decyzję administracyjną, w rzeczywistości podjął decyzję administracyjną o odmowie wydania skarżącej świadectwa kwalifikacyjnego na podstawie par. 2 pkt 2 i 5 w związku z par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 1994 r., bowiem jego pismo z 1 grudnia 1997 r. spełnia wszystkie wymogi decyzji administracyjnej z art. 107 par. 1 Kpa, za wyjątkiem pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Przede wszystkim decyzja ta zawiera oznaczenie organu administracji państwowej /minister finansów - sekretarz stanu/, datę wydania /1 grudnia 1997 r./, oznaczenia stron /Mirosława W./, powołanie podstawy prawnej /par. 2 pkt 2 rozporządzenia/, rozstrzygnięcie - odmowa wydana świadectwa kwalifikacyjnego oraz uzasadnienie faktyczne i prawne.
Skoro w istocie została podjęta przez Ministra Finansów decyzja odmowna wydania skarżącej świadectwa kwalifikacyjnego, to nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
W tych warunkach skarga Mirosławy W. na bezczynność organu podlegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 w związku z art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo chciałby zwrócić uwagę stronom w tej sprawie. że zakwalifikowanie sprawy jako skargi na bezczynność organu było zgodne z żądaniem skargi. Natomiast zaskarżenie decyzji administracyjnej Ministra Finansów z 1 grudnia 1997 r. odmawiającej skarżącej wydania świadectwa kwalifikacyjnego byłoby możliwe po wyczerpaniu trybu z art. 127 par. 3 Kpa, to jest po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na skutek podjęcia omawianej wyżej decyzji z 1 grudnia 1997 r. /ewentualnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takowego wniosku z powodu braku właściwego pouczenia/ i wydaniu decyzji ostatecznej przez ministra finansów w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Nie było podstaw do potraktowania pisma Departamentu Rachunkowości z 7 listopada 1997 r. jako decyzji naczelnego organu administracji państwowej /ministra finansów/ wydanej w pierwszej instancji, gdyż są poważne wątpliwości czy pismo to pochodzi od osoby, która została umocowana do podejmowania decyzji w imieniu organu ministra finansów /zresztą żadna ze stron nie potraktowała tego pisma jako decyzji wydanej w pierwszej instancji/.
Dlatego też tylko i wyłącznie pismo z 1 grudnia 1997 r. podpisane przez sekretarza stanu w Ministerstwie Finansów, sąd potraktował jako decyzję naczelnego organu administracji państwowej wydaną w pierwszej instancji, od której przysługiwało skarżącej prawo składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa.
Należy stwierdzić z całą mocą, że sąd nie mógł zająć się merytoryczną oceną zgodności decyzji odmawiającej wydania skarżącej świadectwa kwalifikacyjnego z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 1994 r., a w szczególności par. 2 pkt 2 w związku z par. 3 pkt 1, gdyż nie została jeszcze podjęta ostateczna decyzja przez organ podlegająca zaskarżeniu do sądu.
Zatem skarżąca jeśli chciałaby poddać kontroli stanowisko Ministra Finansów odnośnie jej kwalifikacji zawodowych w zakresie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych powinna zastosować się do powyższych uwag i skierować do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie art. 127 par. 3 Kpa, w której zapadła decyzja naczelnego organu administracji państwowej z 1 grudnia 1997 r. wydana w pierwszej instancji, z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku w przypadku wydania decyzji ostatecznej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, ewentualnie rozważyć celowość zaskarżenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest obecnie upoważniony do rozstrzygnięcia zasadniczej spornej kwestii między stronami, a mianowicie. czy skarżąca spełniła wymóg wykształcenia z par. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów uprawniający ją do otrzymania świadectwa kwalifikacyjnego na podstawie par. 2 pkt 5 rozporządzenia, czy też powinna być poddana warunkom z par. 3 tego rozporządzenia, tzn. egzaminowi przed komisją egzaminacyjną.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę.