Uzasadnienie
Stan faktyczny przedstawiał się następująco.
Elżbieta J. i Krzysztof J. złożyli 7 czerwca 2002 r. u Wojewody M. wniosek o przyznanie odszkodowania z tytułu unieważnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2001 r. II SA 3254/00 uchwały z 14 października 1999 r. zarządu Dzielnicy Ś. nr 639/99. Wnieśli o wydanie decyzji w trybie art. 160 Kpa. Wskazali, że przedmiotowa uchwała dotyczyła ustalenia opłaty za zajęcie gruntu na targowisku P. D. w W. Logiczną konsekwencją powinno być unieważnienie bądź zmiana dokonanych na jej podstawie uregulowań, tj. umów zawartych z kupcami, zaniechanie poboru opłat ustanowionych unieważnioną uchwałą oraz naprawa szkody powstałej wskutek uchwalenia wadliwego aktu. Tymczasem Zarząd Terenów Publicznych, jednostka budżetowa gminy nie zastosował się do wyroku NSA i nadal pobierał opłaty.
Skarżący wbrew wyrokowi opłacali więc zarówno nienależne świadczenia jak i podatek od nieruchomości. Na podstawie art. 160 Kpa i 94 oraz 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, o odszkodowaniu orzeka organ nadzoru. Jest nim wojewoda /postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2001 r. I SA 325/01/.
W dniu 24 lipca 2002 r. wnioskodawcy złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Wskazali w nim, że organ winien zgodnie z art. 35 Kpa załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki w terminie jednego miesiąca, bądź na podstawie art. 36 Kpa zawiadomić skarżącego o przyczynie zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tymczasem nie otrzymali żadnej odpowiedzi na swój wniosek.
W dniu 20 września 2002 r. Elżbieta J. i Krzysztof J. złożyli skargę na bezczynność wojewody polegającą na niewydaniu rozstrzygnięcia dotyczącego wniesionego wniosku o przyznanie odszkodowania. Wnieśli o zobowiązanie go do wydania decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że sprawa właściwości organu zobowiązanego do załatwienia sprawy wskazanej we wniosku skarżących nie jest jednoznacznie uregulowana w przepisach prawnych. Obecnie toczy się postępowanie przed NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M. a SKO w W. w takiej samej sprawie, jak ta której dotyczy wniosek skarżącego. Do tego czasu wojewoda nie może rozstrzygnąć wniosku skarżących aby nie narazić się na zarzut nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:
Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 35 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./ organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Na podstawie art. 53 par. 3 Kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
W świetle art. 61 par. 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Skarżący takie żądanie złożyli w dniu 7 czerwca 2002 r. Wojewoda nie podjął w sprawie żadnych działań. Nie uznał się bowiem ani za organ niewłaściwy i nie przekazał w związku z tym podania do organu właściwego zgodnie z art. 65 par. 1 Kpa, ani nie zawiesił postępowania w sprawie, ani nie wskazał na podstawie art. 36 par. 1 Kpa przyczyny zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w podobnej sprawie zawisła skarga przez NSA w zakresie sporu o właściwość i nie chce narazić się na zarzut nieważności.
Rozpatrując kwestię właściwości organu do rozpatrzenia sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą roszczeń odszkodowawczych jest w danym przypadku art. 60 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Na jego podstawie w przypadku, gdy Sąd w orzeczeniu stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu - stronie, która poniosła szkodę służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Art. 160 Kpa stosuje się odpowiednio.
Zdaniem Sądu użyte w tym określeniu pojęcie aktu odnosi się również do uchwały zarządu jednostki samorządu terytorialnego, której nieważność lub niezgodność z prawem została stwierdzona. Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 czerwca 2000r. III CKN 1024/00 - teza 2.
W przedmiotowej sytuacji miało miejsce stwierdzenie nieważności uchwały zarządu Dzielnicy Ś. m. st. W. z dnia 14 października 1999 r. nr 639/99. Zostało ono dokonane wyrokiem NSA z dnia 19 czerwca 2001 r. II SA 3254/00.
Art. 60 ustawy o NSA nie określa jednak organu właściwego w sprawie orzekania o odszkodowaniu. Odsyła on w tej mierze do art. 160 Kpa.
Zgodnie z art. 160 par. 4 Kpa o odszkodowaniu orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisów art. 156 par. 1 albo stwierdził w myśl art. 158 par. 2, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 par.
- 1. Przepisy te stosuje się jednak odpowiednio.
Jak podkreślił w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2001 r. I SA 325/01 - Orzecz w sprawach Samorządowych 2001 nr 4 poz. 111 Naczelny Sąd Administracyjny, nie ulega wątpliwości, że także w przypadku, gdy nieważność aktu zostanie stwierdzona przez NSA, o odszkodowaniu powinny orzekać organy administracji publicznej. Organami właściwymi w sprawie byłyby te organy administracji publicznej, które są uprawnione do stwierdzenia nieważności decyzji lub innego aktu, w zakresie posiadanych kompetencji.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ organem właściwym do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest organ nadzoru. Odpowiednie stosowanie art. 160 Kpa nakazuje więc przyjąć, że organem uprawnionym do orzekania o odszkodowaniu przysługującym od organu gminy, który wydał uchwałę sprzeczną z prawem w stopniu skutkującym jej nieważność w przypadku, gdy nieważność tę stwierdził NSA jest także organ nadzoru.
W odniesieniu do samorządu terytorialnego występują jednak na postawie art. 86 ustawy o samorządzie gminnym dwa organy nadzoru - wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Pojęcie spraw finansowych może przy tym budzić wątpliwości i powodować spory kompetencyjne między wojewodami a tymi izbami. Z tego powodu ustawodawca, w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577 ze zm./ określił właściwość izby w drodze enumeracji pozytywnej, która szczegółowo wskazała uchwały poddane jej kontroli. Zaliczane są do nich uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: procedury uchwalania budżetu i jego zmian, budżetu i jego zmian, zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, zasad i zakresu przyznawanych dotacji, podatków i opłat lokalnych, absolutorium.
Unieważniona uchwała zarządu Dzielnicy Ś. nie dotyczyła tego typu spraw. Nie stanowiła ona w szczególności podatku czy opłaty lokalnej, te wynikają bowiem z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /w momencie podejmowania uchwały tekst Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, ale miała spełniać, zdaniem uchwałodawcy, rodzaj opłaty za dzierżawę. Dotyczyła więc opłaty o charakterze cywilnoprawnym. Stąd organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności był wojewoda.
W przedmiotowej sprawie wojewoda, mimo swojej właściwości w sprawie złożonego przez strony wniosku nie wydał żadnego rozstrzygnięcia.
Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 28 i art. 53 ust. 2 w związku z art. 60 pkt 2 ustawy o NSA oraz art. 160 Kpa i art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.