Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. Stowarzyszenie S., A. i P. KMISH UW P. z siedzibą w W. zwróciło się do Okręgowego Sądu P. i P. O. I. P. i P. w B. o udostępnienie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji o terminach i miejscu posiedzeń Okręgowego Sądu P. i P. O. I. P. i P. w bieżącym roku kalendarzowym (2015).
Wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek, Stowarzyszenie S., A. i P. KMISH UW P. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Okręgowego Sądu P. i P. O. I. P. i P. w B. polegającą na nie udostępnieniu wnioskowanych informacji.
Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 13 i 14 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wniosło o zobowiązanie Okręgowego Sądu P. i P. O. I. P. i P. w B. do prawidłowego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – z uwzględnieniem okoliczności, że wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznych - w terminie 14 dni oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem podanego spisu kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc, że skarżony organ nie wykonuje władzy publicznej ani też zadań organów władzy publicznej, nie wykonuje żadnych zadań zleconych ani powierzonych do wykonywania przez państwo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
O bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mówimy wtedy, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zatem należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje, i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia.
W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p., zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...) organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), będące w posiadaniu takich informacji.
Z przepisu tego wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Na podkreślenie zasługuje przy tym alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. W orzecznictwie akcentuje się, że zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie - wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W piśmiennictwie natomiast przyjmuje się, że zadania publiczne to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (tak np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005; St.
Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna, PWN Warszawa, 1994). Podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za zadania publiczne jest brak rezygnacji przez władze publiczne z odpowiedzialności za ich wykonanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego (por. St. Biernat, op. cit.). Wykonywanie zadań publicznych nie musi być też oparte na zasadzie władztwa administracyjnego.
Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd w składzie orzekającym ustalił, że Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych należy do kręgu podmiotów, które mogą być adresatem obowiązku udzielenia informacji publicznej. Decydujące znaczenie przy takiej kwalifikacji skarżonego organu ma charakter podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, w tym przypadku w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U nr 174, poz.1038 ze zm.).
Przewidziane w tej ustawie sankcje dyscyplinarne należą do grupy środków przymusu państwowego, które mają charakter kary. Jest to więc odpowiedzialność typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 196/13, LEX 1336347). Spełnienie tej przesłanki czyni skarżony organ podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Zatem, w ocenienie Sądu nie ulega wątpliwości, iż Okręgowy Sąd P. i P. O. I. P. i P. w B. jako organ samorządu zawodowego zajmujący się prowadzeniem spraw dotyczących odpowiedzialności zawodowej członków tej korporacji zawodowej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (55 ust.1 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych).
Ustaliwszy, iż Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych, do której strona skarżąca zwróciła się o udostępnienie wnioskowanych informacji, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p., należy następnie dokonać oceny tychże informacji pod względem tego, czy mają one walor informacji publicznej, a w związku z tym, czy podlega ona udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tak rozumianą informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063). Na uwagę w tym względzie zasługuje również treść art. 61 ust. 1 zd. 2 in principio Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne obejmuje także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, zaś stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., za informację publiczną należy m.in. uznać informację o podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz o zasadach ich funkcjonowania. Tym samym o zaliczeniu danej informacji do kręgu informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. decydować będzie każdorazowo charakter wnioskowanej informacji i jej treść.
W świetle przedstawionych powyżej unormowań informacja, o którą wystąpiło skarżące Stowarzyszenie, a dotycząca terminów i miejsc posiedzeń Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w B. "w bieżącym roku kalendarzowym" stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., która podlega udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy.
Zaznaczyć jednak w tym miejscu należy, iż tego rodzaju informacja publiczna, której dotyczy przedmiotowy wniosek – z uwagi na swój charakter – obejmować może jedynie żądanie udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji, a zatem w odniesieniu do określonych zdarzeń mających mieć miejsce w przyszłości będą mogły być nią objęte wyłącznie te z nich, które – w dacie ich udzielenia – znajdować się będą w posiadaniu organu zobowiązanego do ich udostępnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 187/13, LEX nr 1359208). W realiach niniejszej sprawy wnioskowaną informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w B. objęte mogą być z jednej strony terminy i miejsca posiedzeń mające mieć miejsce w przyszłości, ale już przez organ zaplanowane, zaś z drugiej strony – w razie braku wyznaczenia daty takich posiedzeń – informacja, iż na dzień udzielenia odpowiedzi nie było zaplanowanego żadnego posiedzenia. Tym samym obowiązkiem Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej było udostępnienie informacji żądanej we wniosku skarżącego Stowarzyszenia.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmuje żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Złożony w rozpoznawanej sprawie przez skarżące Stowarzyszenie wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej "o terminach i miejscach posiedzeń Okręgowego Sądu Lekarskiego w bieżącym roku kalendarzowym" spełniał wszelkie wymogi przewidziane w u.d.i.p. i podmiot, do którego został skierowany był zobowiązany udzielić skarżącemu żądanej informacji.
W ocenie Sądu, w świetle powyższych konstatacji należało uznać, że skarżony organ pozostaje w zwłoce, gdyż nie udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udzielił pełnej żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówił udzielenia tej informacji poprzez wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ust.1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.
Koniecznym stało się zatem zobowiązanie Okręgowego Sądu P. i P. O. I. P. i P. w B. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia S., A. i P. KMISH UW P. z siedzibą w W. w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do rozpatrzenia powyższego wniosku w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane do sytuacji oczywistych, nie budzących wątpliwości i nie dających się usprawiedliwiać w żaden sposób. Tymczasem w przedmiotowej sprawie bezczynność organu nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz ze wstępnego błędnego zakwalifikowania żądanej informacji jako nie będącej informacją publiczną.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem wysokości wynagrodzenia pełnomocnika wskazanego w skardze.