Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2016 r. M. D. i T. M. wnieśli do Sądu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie o nr [...], wnosząc w niej zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy, stwierdzenie, że Starosta dopuścił się rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie mu grzywny i przyznanie skarżącym od Starosty kwot, o których mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi strony wskazały, że wnioskiem z dnia [...] 2008 r. jako spadkobiercy właścicieli wnieśli o zwrot wywłaszczonych nieruchomości: położonej w [...] przy ul. [...] oraz położonej w [...] przy [...], projektowanej [...]. Od tego czasu Starosta wydało dwukrotnie decyzje co do powyższych nieruchomości, które zostały uchylone przez Wojewodę [...]. Od czasu wydania przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego ostatniej decyzji – z dnia [...] września 2014 r., Starosta nie podjął żadnej decyzji co do w/w nieruchomości, kilkukrotnie niezasadnie przedłużając termin zakończenia sprawy bez racjonalnego powodu.
Przedostatni raz przedłużono termin załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2016 r. bez podania skonkretyzowanych weryfikowalnych przyczyn, a następnie do [...] października 2016 r. z uwagi na konieczność uzyskania aktu zgonu uczestniczki powiązanej wyłącznie z nieruchomością przy ul. [...]. Skarżący wskazywał, że Starosta dwukrotnie zawieszał postępowanie ([...] 2010 r., [...] 2015 r.), co dwukrotnie zostało zakwestionowane przez Wojewodę. W ich ocenie oczekiwanie od [...] 2008 r. na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest rażącym pogwałcenie art. 12 k.p.a., podważa zaufanie wnioskodawców do organów administracji.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując, że postanowieniem z dnia [...] 2008 r., Nr [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta [...] z prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył Starostę do jej załatwienia. W dniu [...] 2011 r. Starosta wydał decyzję z dnia [...] 2011 rozstrzygającą o istocie sprawy, która została następnie uchylona przez Wojewodę, decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...]. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę powinien dokonać ustalenia powierzchni terenu objętej żądaniem zwrotu, faktycznego zagospodarowania działek i udokumentować te okoliczności w aktach sprawy, a także powiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu, a więc również właścicieli nieruchomości. Rozpatrując ponownie sprawę, Starosta wydał decyzję nr [...] z dnia [...] 2014 r., która została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] 2014 r. Wojewoda uznał bowiem za konieczne sprecyzowanie przez wnioskodawców, jakich aktualnie istniejących działek dotyczy wniosek, wskazanie jaką faktycznie powierzchnie mają poszczególne działki oraz potwierdzenie powstania Lecznicy Zwierząt.
Starosta wskazał, że z aktu notarialnego, zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] 1973 r. wynika, ze przedmiotowe nieruchomości zostały przeznaczone na potrzeby Lecznicy Zwierząt. Wskazana wyżej decyzja z 1973 r., zatwierdzała plan szczegółowy zagospodarowania terenu opracowany w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego "Budowa Lecznicy Zwierząt i Stancji Kwarantanny i Ochrony Roślin w [...] przy ul. [...]". Starosta dodał, że również, znajdujący się w aktach sprawy odpis oświadczenia z dnia [...] 1977 r. poprzednich właścicieli nieruchomości wskazuje, że nieruchomości zostały zbyte z uwagi na budowę Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin. Wskazał, że z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie podstawą wywłaszczenia nie jest decyzja a umowa, należało mieć na uwadze treść przepisu art. 65 § 2 k.c., zgodnie z którym w umowach należy badać jak był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu.
Starosta wywiódł w związku z tym, że literalne brzmienie umowy wskazuje, że celem wywłaszczenia było uzyskanie terenu na potrzeby Lecznicy Zwierząt. Rzeczywisty zamiar stron można jednak ustalić dopiero w świetle ww. decyzji z 1973 oraz oświadczenia z [...] 1977 r. Mając powyższe na uwadze, organ przyjął, że za cel wywłaszczenia należy uznać budowę Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin w [...] przy ul. [...]. Wskazał, ze w przedmiotowej kwestii koniecznym jest ustalenie daty pobudowania zarówno budynków Lecznicy Zwierząt jak i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin w [...] przy ul. [...]. W tym zakresie organ przez cały czas postępowania zwracał się do innych organów i instytucji w celu ustalenia daty pobudowania budynków. Z uwagi na brak dokumentów za pomocą środka dowodowego, tj. przesłuchania świadków ustalona została data pobudowania Lecznicy Zwierząt, zaś w zakresie daty postania budynków Stacji Kwarantanny i Ochrony Rośli organ nadal prowadzi ustalenia.
W szczególności organ zwracał się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...], który z kolei wnioskował do Archiwum państwowego w [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz Urzędu Miasta w [...] o odszukanie właściwych dokumentów. Z uwagi na brak dokumentów niezbędnych do zakończenia sprawy oraz konieczność wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii na dzień [...].2016 r. wyznaczona została rozprawa administracyjna, na którą nie stawił się pełnomocnik jednej ze stron – Wojewódzkiego Inspektoratu ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...].
Biorąc pod uwagę powyższe oraz skomplikowany charakter sprawy, konieczność przeprowadzenia szeregu dowodów nie tylko z dokumentów, ale również z przesłuchania świadków, oględzin nieruchomości, w ocenie organu skarga powinna zostać oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) –dalej jako "p.p.s.a." - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Sąd administracyjny, aby wydać orzeczenie w sprawie bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania, winien, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267) – powołana dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Starostę postępowania w sprawie ustalenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przewlekłość organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez Starostę nosi cechy działania przewlekłego.
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 Kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 Kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
W rozpoznawanej sprawie wniosek M. D. i T. M. z dnia [...] 2008 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz zwrot części nieruchomości położnej w [...] przy ul [...], projektowanej [...] wpłynął do Urzędu Miasta [...] w dniu [...] 2008 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta M. B. z prowadzenia sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiącej obecnie część działek ozn. nr [...] i wyznaczył w jego miejsce Starostę. Postanowienie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do Starostwa w dniu [...] 2008 r. W związku z powyższym należało przyjąć, że od tego dnia po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej, w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 Kpa.
Należy przy tym zauważyć, że postępowanie w sprawach z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest postępowaniem o wysokim stopniu skomplikowania. Regulacja zawarta w art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerokim zakresie: co do przedmiotu i celu wywłaszczenia, ustalenia osoby byłego właściciela (względnie jego następców prawnych) oraz właściciela aktualnego, ewentualnych zmian w zakresie oznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i w jakich terminach. Jak wskazuje się w orzecznictwie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie jest praktycznie niemożliwe nawet w terminie przewidzianym w art. 35 § 2 k.p.a. dla spraw szczególnie skomplikowanych tj. w ciągu dwóch miesięcy. Samo więc przekroczenie tego terminu nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.
Konieczne jest dokładne przeanalizowanie kolejnych podejmowanych przez organ czynności procesowych oraz ocena, czy czynności te były niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i czy były podejmowane w krótkich odstępach czasu.
Zdaniem Sądu, zawartość akt administracyjnych niniejszej sprawy w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły.
Jak już wcześniej wskazano przedmiotowe postępowanie toczyło się przed Starostą od dnia [...] 2008 r., kiedy to otrzymał postanowienie Wojewody wyznaczające go do załatwienia sprawy wraz z aktami administracyjnymi. Mimo dwukrotnego wydawania przez Starostę decyzji w sprawie - decyzje z dnia [...] 2011 r. i [...] 2014 r., postępowanie to nie zostało zakończone, gdyż decyzje te zostały zakwestionowane przez Wojewodę (decyzjami z [...].2011 r. i z [...].2014 r.). Z akt administracyjnych sprawy ani odpowiedzi na skargę nie wynika przy tym by Starosta wydał kolejną decyzję w sprawie.
Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej w 1977 r. nieruchomości jest postępowaniem skomplikowanym pod względem faktycznym i prawnym, o czym świadczą liczne trudności, jakie napotkał organ przy ustalaniu stanu faktycznego, związane z brakiem niezbędnych informacji w zasobach archiwalnych organów pozwalających ustalić stan faktyczny, trudnościami ze znalezieniem żyjących świadków mogących pomóc w uzupełnieniu materiału dowodowego czy opracowaniem operatu szacunkowego w oparciu o szczątkowe informacje. Jednakże z akt sprawy wynika jednoznacznie, że postępowanie w sprawie mogłoby trwać znacznie krócej, gdyby organ podejmował niektóre czynności jednocześnie, znacznie szybciej (bez kilkumiesięcznej zwłoki), z należytą dbałością o zapewnienie wszystkim stronom postępowania udziału w każdym jego etapie.
Pierwszą czynnością podjętą przez Starostę w sprawie było zawiadomienie pismem z dnia [...] 2008 r. stron o wszczęciu postępowania oraz wezwanie Prezydenta Miasta [...] do wskazania: przeznaczenia działek w skład, których wchodzą działki objęte wywłaszczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego; jaki jest obecny stan faktycznego wykorzystania tych nieruchomości, w szczególności czy są obciążone na rzecz osób trzecich ograniczonymi prawami rzeczowymi; czy na działkach zapisanych przed wywłaszczeniem w KW 8005 podjęte zostały jakieś inwestycje, które pociągały za sobą nakłady finansowe ze środków Gminy [...]; czy został zrealizowany cel wywłaszczenia na tych nieruchomościach. Czynność ta została podjęta po miesiącu od otrzymania przez Starostę akt sprawy wraz z postanowieniem Wojewody z dnia [...] 2008 r.
Następnie przez okres 1,5 m-ca Starosta nie podejmował żadnych czynności, biernie oczekując na odpowiedź Prezydenta. Na marginesie wskazać należy przy tym, że bierne oczekiwanie Starosty na odpowiedź konkretnego organu czy instytucji jest charakterystyczne dla całego postępowania.
W dniu [...] 2009 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości i dopiero miesiąc później, Starosta poinformował strony o konieczności ponownego przeprowadzenia dowodu z oględzin z uwagi na nieprawidłowe powiadomienie stron, mimo że świadomość nieprawidłowego powiadomienia stron organ powinien mieć już w dniu oględzin. Dodać należy, że brak załączenia do akt administracyjnych zwrotnych potwierdzeń odbioru nie pozwala na ustalenie przez Sąd czy faktycznie nieprawidłowo zawiadomiono strony o oględzinach. Nie wiadomo też czy w ogóle doszło do ponownych oględzin w dniu [...].2009 r. (brak protokołu w aktach).
Kolejne podejmowane przez organ czynności w sprawie świadczą o braku umiejętności koncentracji materiału dowodowego. Starosta zamiast profilaktycznie skierować wezwania dotyczące przesłania całości dokumentacji związanej z budową Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin w [...] do wszystkich organów i instytucji mogących takie dokumenty posiadać kierował bowiem wezwania do jednego podmiotu i dopiero po uzyskaniu informacji o braku tejże dokumentacji zwracał się do następnego, co w sposób znaczny wydłużyło trwanie postępowania.
Należy także zwrócić uwagę na fakt, że wezwania organu kierowane do poszczególnych podmiotów nie obejmowały wszystkich istotnych zagadnień dla ustalenia stanu faktycznego, co do których dany podmiot mógłby mieć wiedzę, a jedynie dotyczyły wybranego problemu. Po udzieleniu przez właściwy podmiot odpowiedzi na wezwanie Starosty, organ kierował do tego podmiotu kolejne wezwania dotyczące innych, często niezwiązanych z poprzednim pismem kwestii. Przykładem mogą być wezwania skierowane do Prezydenta Miasta [...]. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych w dniu [...] 2009 r. Starosta wniósł do wyżej wymienionego organu o przekazanie całości dokumentacji dotyczącej pobudowania Lecznicy dla Zwierząt.
Następnie w dniu [...] 2009 r. wezwał o przekazanie dokumentacji dotyczącej budowy Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin w [...]. Potem pismem z dnia [...] 2009 r. wnosił o przekazanie wyciągu z wykazu zmian gruntowych dla działek [...]. W dniu [...] 2010 r. wniósł o wskazanie czy na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] podejmowane były działania bezpośrednio po jej wywłaszczeniu. Następnie pismem z dnia [...] 2010 r. prosił o nadesłanie wskazanych w akcie notarialnym z dnia [...].1977 r. opinii szacunkowej składników roślinnych i gruntu, a także opinii szacunkowej składników budowlanych. Kolejno pismem z dnia [...] 2012 r. wnosił o sprawdzenie czy odszkodowanie zostało wypłacone, a pismem z dnia [...] 2012 r. skierował do Prezydenta ponowne wezwanie do przesłania dokumentacji dotyczącej pobudowania Lecznicy Zwierząt. W dniu [...] 2013 r. wnosił o przesłanie akt sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...].1993 w sprawie oddania w zarząd na rzecz Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii w [...] przy ul. [...], a w szczególności opinię szacunkową. Później pismami z dnia [...].2013 r. i [...].2014 wniół o przesłanie aktualnych wypisów z rejestru gruntów dotyczących nieruchomości [...].
Analizując podejmowane przez organ czynności zwrócić należy także uwagę, że Starosta wielokrotnie zwracał się do tych samych organów z wezwaniami dotyczącymi jednego zagadnienia mimo uzyskania wcześniej odpowiedzi na swoje zapytanie - dotyczy to zwłaszcza przesłania dokumentacji przez Urząd Miasta w [...]. W piśmie z dnia [...] 2009 r. Zastępca Dyrektora WMiG UM w [...] wyraźnie wskazuje, że wszystkie dokumenty dotyczące budowy Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin przekazał Staroście w dniu [...].2009 r. (jako załącznik do pisma z dnia [...].2009 r.). Mimo tego oświadczenia Starosta, wielokrotnie zwracał się o przesłanie określonych dokumentów związanych z budową tych obiektów. Podobnie zresztą sytuacja wygląda z Wojewódzki Inspektoratem Ochrony Roślin i Nasiennictwa, który pismem z dnia [...].2009 r. poinformował organ o tym, że nie posiada dokumentacji w sprawie budowy Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin, a mimo tego w dniu [...].2015 r. i w dniu [...].2016 r. został ponownie wezwany do nadesłania dokumentacji. Istotne jest przy tym to, że oczekując na odpowiedź wyżej wskazanych jednostek Starosta nie podejmował żadnych innych działań zmierzających do zakończenia sprawy.
Zwrócić też należy uwagę na wynikające z akt administracyjnych znaczne przerwy, nawet kilku miesięczne, między poszczególnymi czynnościami podejmowanymi przez organ.
Po wezwaniu z dnia [...].2009 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...], na które organ otrzymał odpowiedź w dniu [...].2009 r. – Starosta dopiero [...].2009 r. tj. po przeszło miesiącu, wystosował wezwanie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa – dalej jako: "WIORiN, (przy czym przed skierowaniem wezwania do WIORiN nie istniała potrzeba oczekiwania na odpowiedź Prezydenta). Po otrzymaniu w dniu [...].2009 r. odpowiedzi WIORiN na wyżej wskazane wezwanie, organ [...].2009 zwrócił się do Prezydenta i Miejskiego Inspektoratu Weterynarii o przesłanie stosownych dokumentów (przed skierowaniem wezwania do Miejskiego Inspektoratu Weterynarii nie istniała konieczność czekania na odpowiedź WIORiN).
Kolejnym przykładem takiego działania organu może być 3,5 miesięczna bezczynność organu w okresie między wezwaniem z dnia [...]2009 r., skierowanym do Prezydenta, na które odpowiedź wpłynęła do organu w dniu [...].2009 r., a następną czynnością procesową podjętą przez organ - kolejnym wezwaniem skierowanym do Prezydenta tj. wezwaniem z dnia [...].2010 r. Również po wysłaniu pisma z dnia [...].2010 r. do Prezydenta, na które odpowiedziano w dniu [...].2010 r., a pismem do rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...].2010 r. wystąpiła kolejna 3 miesięczna przerwa w czynnościach podejmowanych przez organ. Zawartość akt administracyjnych wskazuje na to, że kolejna 4 miesięczna bezczynność organu wystąpiła między pismem organu do Prezydenta [...] z dnia [...].2010, na które odpowiedź otrzymał dopiero [...].2010 r. (brak ponaglenia, bierne oczekiwanie na odpowiedź), a pismem zlecającym rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu - [...].2010 r. Wskazać w tym miejscu należy, że zawiadomienia z dnia [...].2010 r. skierowanego do stron wynika co prawda, że do powyższego opóźnienia przyczyniła się konieczność zmiany rzeczoznawcy, z uwagi na to że poprzedni nie opracował operatu, nie ma jednak w aktach żadnej dokumentacji potwierdzającej powyższe.
Następnie między wpływem od rzeczoznawcy w dniu [...].2011 r. informacji o konieczności ustalenia stanu nieruchomości, a zawiadomieniu stron o dacie przeprowadzenia oględzin ([...].2011) wystąpił kolejny miesiąc bezczynności.
Analizując dalej zawartość akt administracyjnych zwrócić uwagę należy, że między dniem zwrotu akt przez Wojewodę po wydaniu przez niego decyzji z dnia [...].2011 r.. (tj. [...].2012), a kolejna czynnością procesową podjętą przez Starostę – zawiadomienie stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, minęło 4,5 miesiąca, a pierwsze działania zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego organ podjął dopiero [...].2012 r. tj. po 7 miesiącach od otrzymania akt sprawy.
Między wezwaniami skierowanymi do Prezydenta i do Archiwum Państwowego w dniu [...].2015, na które organ otrzymał odpowiedzi w dniu [...].2015 od Archiwum Państwowego i [...].2015 od Prezydenta Miasta [...], kolejną czynność mającą zmierzać do załatwienia sprawy organ podjął dopiero [...].2013 – wezwanie skierowane do Prezydenta, tj. po 4 miesiącach.
Później zaś między wezwaniem skierowanym do Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2013, na które odpowiedź organ otrzymał dopiero [...].2013 r., a zawiadomieniem o możliwości zapoznania się przez strony z materiałem dowodowym upłynęło kolejne 6 miesięcy bezczynności.
Kolejno wskazać należy też na następujące znaczne przerwy między czynnościami podejmowanymi przez organ w sprawie:
- - między wyżej wskazanym zawiadomieniem z dnia [...].2013 r., a kolejnym wezwaniem do Prezydenta z [...].2013 r. – 4 miesiące bezczynności;
- - między datą zwrotu akt przez Wojewodę, po wydaniu decyzji z dnia [...].2014r. ([...].2015 r.) a kolejną czynnością procesową organu, podjętą w dniu [...].2015 r. (wezwanie do Powiatowego Inspektora Weterynarii dotyczące informacji o potencjalnych świadkach) mającą zmierzać do załatwienia sprawy - 4 miesiące bezczynności;
- - między otrzymaniem przez Starostę odpowiedzi od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w dniu [...].2015, a ponownym wezwaniem tego organu z dnia [...].2015 – 1,5 m-ca bezczynności;
- - między otrzymaniem w dniu [...].2015 r. od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii informacji o osobach mogących być świadkami w sprawie, a wezwaniem skierowanym do tych osób ([...].2015) - 1,5 m-ca bezczynności;
- - między datą przesłuchania świadków ([...].2015), a zawiadomieniem stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym ([...].2015 r.) prawie miesiąc bezczynności (przy czym po umożliwieniu stronom zapoznania się z materiałem dowodowym oraz prowadził dalsze czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego);
- - między ww. zawiadomieniem z dnia [...].2015 r. a kolejną czynnością procesową – wezwaniem do WIORiN ([...].2015 r.) ponad miesiąc bezczynności;
- - między otrzymaniem przez Starostę w dniu [...].2015 od WIORiN pisma wskazującego, że organ ten zwrócił się do Prezydenta, Wojewody i Archiwum Państwowego o informacje o Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin, a ponagleniem wysłanym w dniu [...].2016r. przez Starostę do WIORiN - 4,5 m-ca bezczynności (jedyne co Starosta zrobił w tym czasie to zawiadomienie stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy);
- - między ponagleniem do WIORiN z dnia [...].2016 r., a wpływem odpowiedzi na to pismo ([...].2016 r.) prawie 2 m-ce bezczynności;
- - między pismem do WIORiN z dnia [...].2016 r., a odpowiedzią na nie (wpłynięcie pisma do organu - [...].2016) – 2 miesiące bezczynności;
- - między otrzymaniem odpowiedzią od WIORiN ([...].2016 r.) a zawiadomieniem z dnia [...].2016 r. stron o wyznaczeniu rozprawy – prawie 2 m-ce bezczynności
Zwrócić należy też uwagę na kwestie związane ze sporządzaniem operatu. Starosta mając świadomość wymogów, jakie powinien spełniać operat i braków w materiale dowodowym w tym zakresie zlecił w dniu [...].2010 r. rzeczoznawcy opracowanie operatu, a następnie, mimo nie uzupełnienia w tym zakresie akt, w dniu [...].2010 r. kolejnemu rzeczoznawcy. W dniu [...].2010 r. Starosta otrzymał od rzeczoznawcy informację o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o konkretne dokumenty lub dokonaniu wymaganych ustaleń przy udziale stron postępowania. W dniu [...]. i [...].2010 r. organ uzyskał informacje od Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miasta i Wojewody, że nie dysponują wnioskowanymi dokumentami (opiniami szacunkowymi) i zamiast podjąć jakieś działania zmierzające do ustalenia wymaganych kwestii, do dnia [...] 2011 r. biernie oczekiwał, że Wojewoda nadeśle mu niezbędne dokumenty.
Wiedząc, że ustalenie kwestii stanu nieruchomości na datę wywłaszczenia jest niezbędne, nie podjął żadnych kolejnych działań w tym zakresie, a jedynie nakazał rzeczoznawcy przystąpienie do szacowania nieruchomości. Dopiero miesiąc po wpływie w dniu [...].2011 r. pisma od rzeczoznawcy, w którym ten wnosi o ustalenie stanu nieruchomości wywłaszczonej w dacie wywłaszczenia, organ zdecydował o konieczności przeprowadzenia oględzin i przeprowadził je ostatecznie w dniu [...].2011r. Stwierdzić należy w związku z tym, że brak ustalenia przez Starostę kwestii związanych ze stanem nieruchomości wywłaszczonej w dacie jej wywłaszczenia przyczynił się do znacznego przedłużenia postępowania (minął prawie rok miedzy datą zlecenia pierwszemu rzeczoznawcy opracowania operatu, a uzupełnieniem materiału dowodowego o dokumenty niezbędne do opracowania operatu (tj. przeprowadzenie oględzin).
Rażącym przykładem biernego oczekiwania Starosty na odpowiedzi podmiotów, do których zwracał się w celu zebraniu materiału dowodowego jest brak ponaglanie Administracji Domów Miejskich "ADM" do przesłania dokumentacji technicznej związanej z budową Lecznicy Zwierząt (a więc dokumentów, które mogły mieć istotne znaczenie w sprawie) przez ponad 3 lata (pierwsze wezwanie [...].2009 r. – ponaglenie [...].2012r.)
Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponieważ do dnia rozprawy nie zostało wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie, istniała konieczność zobowiązania przez Sąd Starosty do załatwienia wniosku skarżących.
Dodać należy, że w ocenie Sądu, przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn.akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013r., sygn.akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 i inne).
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, od dnia przekazania organowi akt sprawy tj. [...] 2008 r. do chwili obecnej, tj. przez przeszło 8 lat postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zakończone, organ prowadził je z niewielką aktywnością, a większość czynności w sprawie była podejmowana z rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania.
Jednocześnie Sąd wymierzył Staroście grzywnę w kwocie [...]zł, kierując się brzmieniem przepisu art. 154 § 6 P.p.s.a., który przewiduje wyłącznie górną jej granicę, tj. dziesięciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r., publ. M.P z 2017 r. poz. 183). W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności i przewlekłego działania.
Sąd nie uwzględnił natomiast żądania skarżących o przyznanie sumy pieniężnej. Uzasadniając rozstrzygnięcie w powyższym zakresie wskazać należy, że w świetle treści przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Przyznanie sumy pieniężnej powinno mieć miejsce dopiero gdy sąd uzna, że dla zdyscyplinowania organu i zakończenia postępowania nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu cel skargi na przewlekłość postępowania powinien zostać osiągnięty poprzez orzeczenie zobowiązujące organ do rozpatrzenia wniosku skarżących o zwrot nieruchomości, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 z późn.zm.), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania (wpis sądowy - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł)