Uzasadnienie
26 marca 2023 r., J. P. (dalej: "skarżący") droga elektroniczną (adres email [...] i [...]) zwrócił się między innymi z wnioskiem o udostępnienie wszystkich orzeczeń (bez ich uzasadnień) wydanych w 2022 r. w sprawach dotyczących naruszenia zasad etyki w formie plików pdf wysłanych na adres e PUAP lub e-mail wnioskodawcy.
W odpowiedzi na ww. wniosek 4 lipca 2023 r. Okręgowy Sąd Lekarski w [...] przesłał na adres e-mail 10 plików pdf zawierających orzeczenia tego Sądu (k.4-10 akt sądowych).
J. P. w dniu 28 lipca 2023 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 26 marca 2023 r., zarzucając organowi, że ograniczył odpowiedź wyłącznie do orzeczeń prawomocnych. Organ nie udostępnił orzeczeń nieprawomocnych, w tym co najmniej jednego o ogólnokrajowym zainteresowaniu o sygn. akt OSL Wu 11/21 z dnia 25 listopada 2022 r.
W odpowiedzi na skargę z 2 sierpnia 2023 r. uzupełnionej pismem z 8 stycznia 2024 r. Okręgowy Sąd Lekarski [...] Izby Lekarskiej wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów - dowodów nadania przesyłek pocztowych do Naczelnego Sądu Lekarskiego w Warszawie z aktami spraw o sygnaturach OSL Wu 11/21 z dnia 25 listopada 2022 r., OSL Wu 3/21 z dnia 1.07.2022 r., OSL Wu 2/21 z dnia 1.07.2022 r. oraz OSL Wu 6/20 z 13.05.2022, na fakt braku możliwości udostępnienia orzeczeń wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 oraz art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.").
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu.
Mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p..
Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 u.d.i.p. - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia.
Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wnosił Skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz czy organ do którego skarżący zwrócił się o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia.
Nie budzi wątpliwości orzekającego Sądu, że Okręgowy Sąd Lekarski [...] Izby Lekarskiej jest podmiotem obowiązanym do udostepnienia informacji publicznej.
W myśl art. 4 ust. 1 pkt. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji są organy samorządu zawodowego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tekst jedn. DZ.U. z 2021 r. poz. 1342 ze zm.: "u.i.l.") jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Natomiast organami okręgowej izby lekarskiej – zgodnie z art. 21 u.i.l. – są okręgowy zjazd lekarzy, okręgowa rada lekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd lekarski, okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Z powyższego wynika więc, że Okręgowy Sąd Lekarski [...] Izby Lekarskiej jest organem izby lekarskiej będącej jednostką organizacyjną samorządu zawodowego lekarzy. Reprezentowanie tego organu na zewnątrz i kierowanie jego pracą powierzone jest zaś Przewodniczącemu (vide art. 30 ust. 1 u.i.l.).
Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy, tj. do oceny, czy informacje żądane przez Skarżącego we wniosku z dnia 26 marca 2023 r. stanowią informację publiczną, wskazać należy na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym przez "informację publiczną" rozumie się "każdą informację o sprawach publicznych". Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.).
Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 u.d.i.p dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Orzeczenia dyscyplinarne podejmowane przez organy samorządów zawodowych mają charakter informacji publicznej, podejmowane są bowiem przez podmioty wykonujące zadania (uprawnienia) publiczne wobec członków korporacji zawodowej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2013 r., I OSK 315/14, CBOSA). Sankcje dyscyplinarne należą do grupy środków przymusu państwowego, które mają charakter kary. Jest to więc odpowiedzialność typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy uczelni jest formą wykonywania władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 196/13, LEX 1336347).
W ocenie Sądu, w kontekście powyższych ustaleń przyjdzie stwierdzić, iż orzeczenia dyscyplinarne okręgowego sądu lekarskiego, wydawane w ramach wykonywania uprawnień publicznych przez organ samorządu zawodowego, mają charakter informacji publicznej.
Żądanie Skarżącego odnosiło się do udostępnienia konkretnych dokumentów – wszystkich orzeczeń (bez uzasadnień) wydanych w 2022 r. w sprawach dotyczących naruszenia zasad etyki. Nie budzi żadnej wątpliwości, że ww. organ jest dysponentem tych orzeczeń, które stanowią informacje publiczną. Niesporne w sprawie pozostaje, że OSL w [...] udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na ww. wniosek ze znacznym przekroczeniem ustawowego terminu, aczkolwiek przez w wniesieniem skargi. Odpowiedź ta zawierała zgodnie z wnioskiem udostepnienie plików 10 orzeczeń wydanych przez ten organ w 2022 r. Organ udostępniając tę informacje nie poinformował jednak wnioskodawcy jakkolwiek, że nie jest ona kompletna, ani też o przyczynach uniemożliwiających udostępnienie informacji w pełnym zakresie objętym wnioskiem. Ograniczył się do wskazania, że udostępnia orzeczenia prawomocne. Nie budzi zatem żadnej wątpliwości okoliczność, że OSL w [...] udostępnił świadomie informację publiczną w ograniczonym przez siebie zakresie – orzeczeń prawomocnych.
To wnioskodawca określa zakres swojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tej sprawie skarżący wnioskiem z 26 marca 2023 r. domagał się udostepnienia mu treści wszystkich orzeczeń ze wskazanego zakresu wydanych w 2022 r. Brak było zatem podstaw do ich rozróżniania na orzeczenia prawomocne i nieprawomocne. W myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie z ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Do dnia wniesienia skargi OSL w [...] nie poinformował wnioskodawcy, że udostępniona mu informacja nie jest kompletna, ani o przyczynach braku udostępnienia pozostałych orzeczeń (nieprawomocnych) tego sądu wydanych w 2022 r. dotyczących naruszenia zasad Kodeksu etyki lekarskiej. Organ nie poinformował w ogóle, że inne orzeczenia poza udostępnionymi zapadły. Nie wynika również z akt sprawy, aby chociażby do dnia wydania wyroku (27 lutego 2024 r.) w sprawie informacja publiczna obejmująca treść pozostałych orzeczeń została skarżącemu udostępniona.
Jeżeli zatem przedmiotowe dokumenty stanowią informację publiczną a w sprawie nie zachodzą ograniczenia określone w art. 5 u.d.i.p., to podlegają one udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. oraz w terminie – co do zasady – nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Uzależnienie udostępnienia informacji od prawomocnego zakończenia postępowań pozbawione jest podstaw prawnych.
Odnosząc się do argumentacji organu przytoczonej w odpowiedzi na skargę, to podkreślić należy, że nie wyłączyła ona stanu jego bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Po pierwsze to organ celowo zaważył zakres udostępnionej informacji, a po wtóre nie poinformował skarżącego, ani że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji i gdzie ja przekazał, ani też dlaczego nie może jej udostępnić. Nadto wypowiedź organu w tym zakresie nie oznacza jednoznacznie, że mimo przekazania spraw wraz ze środkami zaskarżenia i aktami sądowi drugiej instancji, nie ma możliwości udostępnienia samej treści orzeczenia OSA w [...].
Powyższe skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 26 marca 2023 r., w części dotyczącej orzeczeń nieprawomocnych o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Stąd też należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważącego traktowania Strony. Organ zareagował na wniosek co prawda z uchybieniem terminu, jednak w znacznej części wnioskowana informację publiczną udostępnił. Jednakże stanowisko organu - z powodów, o których była już mowa wyżej - nie zasługuje na aprobatę Sądu.
Skarga podlegała zatem uwzględnieniu w całości. O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości 100,00 zł orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania udostępniając skarżącemu pozostałą część objętych wnioskiem orzeczeń jeszcze nieudostępnionych lub w inny sposób odniesie się do wniosku z 26 marca 2023 r. zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.