Uzasadnienie
G. R. (dalej "Skarżąca"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego), pismem [...] września 2021r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w sprawie wydania decyzji w przedmiocie budowy pawilonu handlowego.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.
Skarżąca wniosła w skardze o:
- - zobowiązanie Inspektor Nadzoru Budowlanego do niezwłocznego wydania decyzji,
- - stwierdzenie, że Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności a bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,
- - zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca przedstawiła w skardze stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało z jej wniosku. Rozstrzygnięcie wydane w sprawie przez PINB zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2020r. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania i przekazaniu akt organowi I instancji ten nie podjął w sprawie żadnych czynności.
W dniu [...] lutego 2021r. Skarżąca., na podstawie art. 37 k.p.a., wniosła w przedmiotowej sprawie ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), który w postanowieniu z [...] lutego 2021 (znak [...]) stwierdził, że Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje bezczynny. WINB wyznaczył dodatkowy termin jednego miesiąca do wydania aktu administracyjnego.
Kolejnymi pismami z [...] lutego 2022r. oraz [...] listopada 2022r. Skarżąca podtrzymała ww. zarzuty, domagając się rozpoznania skargi w oparciu o jej odpis z uwagi na nieprzekazanie jej oryginału do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez PINB.
Skarga w oryginale wraz z aktami sprawy została przekazana do tut. Sądu dnia [...] stycznia 2023r.
Z akt sprawy wynika, że PINB pismem z [...] lipca 2019r. zawiadomił strony (inwestora oraz Skarżącą) o wszczęciu postępowania w sprawie budowy pawilonu handlowego branży ogólnospożywczej i ogólnoprzemysłowej na działkach nr [...] położonych w R. przy ul. [...] i działce nr [...] położonej w R. przy [...].
Decyzją z [...] maja 2020r. [...] PINB umorzył postępowanie w całości. Wskutek rozpoznania odwołania Skarżącej WINB decyzją [...] lipca 2020r. (znak [...]) uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Akta sprawy wraz z odpisem ww. decyzji wpłynęły do PINB [...] lipca 2020r., który pismem z [...] lutego 2021r. zawiadomił strony o zwłoce w rozpoznaniu sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.), a następnie - pismem [...] marca 2021r. – o możliwości zapoznania się przez strony z zebranym materiałem dowodowym.
W odpowiedzi na skargę PINB (pismem z [...] stycznia 2023r.) uznał złożoną skargę za zasadną, wnosząc o niestwierdzanie rażącego naruszenia prawa i odstąpienie od ukarania. W uzasadnieniu organ przedstawił przyczyny opóźnienia, wskazując na: brak etatów merytorycznych w kierowanym inspektoracie, brak magistrów inżynierów budownictwa i osób posiadających predyspozycje do pracy w inspektoracie na stanowiskach merytorycznych (wykruszanie się dotychczasowej kadry, brak szkoły kształcącej przyszłych inspektorów nadzoru budowlanego), brak zespołu kontrolnego, wielość trudnych spraw prowadzonych w inspektoracie przy wciąż zmieniającym się stanie prawnym, konieczność osobistego ich prowadzenia przez inspektora, a także na trudną osobistą sytuację rodzinną. W odpowiedzi na skargę Inspektor powiadomił, że w grudniu 2022r. złożył rezygnację z pełnienia funkcji PINB w R..
Pismem z [...] kwietnia 2023r. PINB zawiadomił tut. Sąd o zakończeniu postępowania i wydaniu w dniu [...] kwietnia 2023r. decyzji ponownie umarzającej postępowanie w sprawie. Odpis decyzji został doręczony Skarżącej [...] kwietnia 2023r.
W piśmie procesowym z [...] lipca 2023r. Skarżąca uznała argumentację zaprezentowaną przez PINB za nieuzasadniającą tak daleko posuniętą bezczynność, jaka wystąpiła w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. (ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259). Stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.).
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi G. R. zwalcza bezczynność PINB w postępowaniu dotyczącym legalności wybudowania pawilonu handlowego.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że Skarżąca przed wniesieniem skargi wniosła ponaglenie na bezczynność PINB. Tym samym Skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.
Wyjaśnić też należy, że na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W przypadku skargi na bezczynność, sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi. Jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego, ujednolicona wskutek uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. stanowi, że jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (Uchwała NSA(7w) z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2022 r. "bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - baza CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.
Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Jak słusznie zauważają przedstawiciele doktryny "Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie." (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 37).
Sąd podkreśla, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania administracyjnego. Istota tej zasady polega na tym, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W kontrolowanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po wydaniu decyzji przez WINB [...] lipca 2020r. od chwili zwrotu akt ([...] lipca 2020r.) do chwili wniesienia skargi nie podjął w sprawie żadnych czynności. Postępowanie prowadzone w przedmiocie legalności budowy pawilonu handlowego zakończył już po wniesieniu skargi – dopiero decyzją z [...] kwietnia 2023r.
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności postępowania. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie (w sposób rażący) przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy. Dlatego też na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – o czym orzeczono jak w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 149 § 1a, p.p.s.a. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20 – dostępny na stronie jw.).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaszły okoliczności, które wskazują na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Na powyższą ocenę Sądu wpłynęło nie załatwienie przez organ sprawy od 20 lipca 2020 r. do dnia złożenia skargi na bezczynność organu mimo tego, że we wcześniejszym postępowaniu część materiału dowodowego została już zgromadzona, a dodatkowo uchylając decyzję organu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie budzi też wątpliwości Sądu, iż opóźnienie w podejmowaniu czynności przez PINB od dnia doręczenia akt [...] lipca 2020r. do dnia wniesienia skargi pozbawione było uzasadnienia.
Należy jedynie odnotować, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla stron (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2022 r. sygn. I SAB/Wr 134/22 – dostępny na stronie jw.).
Następnie wskazać należy, że sytuacja procesowa ukształtowała się w niniejszej sprawie w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność podmiot zobowiązany wydał decyzję [...] kwietnia 2023r., ponownie umarzając postępowanie administracyjne. Tym samym – w tej dacie – PINB przestał pozostawać w bezczynności. Oznacza to, że wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie powoduje brak podstaw do zobowiązywania organu do rozpoznania załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy rozpatrzenie wniosku skargi w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku.
Rzecz jasna, wydana decyzja umarzająca postępowanie podlega zaskarżeniu, jednak w odrębnym postępowaniu.
Sąd nie wydał rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. W odniesieniu do instytucji sumy pieniężnej oraz grzywny, podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W doktrynie podkreśla się, że środek w postaci przyznania sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636).
Natomiast grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Sąd uwzględniając całokształt sprawy, nie znalazł podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego. Zastosowanie środków przewidzianych ww. przepisem powinno być bowiem warunkowane celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie takiego stanu rzeczy i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a nie represja jako taka. Natomiast w przedmiotowej sprawie stan bezczynności ustał, zatem zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może prowadzić do osiągnięcia celu w postaci przymuszenia do załatwienia sprawy.
Na zakończenie Sąd chciałby podkreślić, że szczególnie nagannie ocenia bezczynność PINB w przekazaniu skargi Skarżącej do tut. WSA z naruszeniem art. 54 § 2 p.p.s.a. Zauważa jednakże, że niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w tym przepisie uprawniało stronę do wnioskowania o wymierzenie organowi grzywny, który to wniosek podlegałby rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 55 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.