Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2020 r. A. M. (skarżąca) zwróciła się drogą mailową do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii listu z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], podpisanego przez Wójta.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 29 stycznia 2020 r., Wójt Gminy poinformował skarżącą, że wnioskowana informacja zostanie udostępniona w terminie do dnia 14 lutego 2020 r., przy czym powodem opóźnienia jest konieczność przeprowadzenia dodatkowej analizy w zakresie możliwości udostępnienie ww. dokumentu. Organ wskazał, że 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. – dalej "u.d.i.p.") jest niewystarczający na dokonanie ww. analizy.
Pismem z dnia 3 lutego 2020 r. A. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy bezczynność Wójta Gminy w sprawie ww. z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ wykreował bezpodstawne opóźnienie w realizacji wniosku, poprzez nieuzasadnione wydłużenie terminu odpowiedzi na wniosek.
Organ udostępnił skarżącej wnioskowaną informację w dniu 13 lutego 2020 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że sprawą wniosku zajmował się pracownik urzędu gminy, który w okresie jego złożenia zaangażowany był w szereg czynności związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów uzupełniających do Rady Gminy R., zarządzonych na dzień [...] stycznia 2020 r. Wskazał, że termin 14 dni upływał w dniu 29 stycznia 2020 r., a jego przedłużenie było w tym przypadku uzasadnione. Organ podkreślił, że nie zastosował maksymalnego dwumiesięcznego terminu na udzielenie odpowiedzi, a przedłużył go jedynie do 14 lutego 2020 r. i 13 lutego udostępnił wnioskowaną informację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (publ. jak wcześniej wskazano). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności, tj. albo udostępnienia informacji w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydania decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania.
W sprawie bezspornym jest, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Oceniając zaś aspekt przedmiotowy wnioskowanej informacji wskazać należy, że nie wzbudziło wątpliwości Sądu, iż żądana informacja w postaci korespondencji organu skierowanej do Komendanta Powiatowego Policji w A. jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie w orzecznictwie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.
Wniosek skarżącej dotyczył korespondencji Wójta, w której organ, działając jako kierownik urzędu gminy zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zasygnalizował Komendantowi Powiatowemu Policji okoliczność posiadania i okazywania broni palnej przez jednego z radnych Rady Gminy R. w budynku urzędu gminy, prosząc jednocześnie o podjęcie stosownych działań. Korespondencja ta ma charakter urzędowy, pochodzi od organu administracji publicznej i kierowana jest do podmiotu zawiadującego umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dotyczy też sprawy bezpieczeństwa i porządku publicznego w urzędzie obsługującym organ.
Między stronami nie powstał spór co do prawidłowości zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, wątpliwości w tym zakresie nie powziął również Sąd.
Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ ten udostępnił wnioskowaną informację w całości, w formie zanonimizowanej. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku.
Wobec tego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. (pkt 1 sentencji).
Załatwienie wniosku i udostępnienie informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi nie zwalnia Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł w punkcie drugim sentencji, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem udostępnienie wnioskowanej informacji nastąpiło w dniu 13 lutego 2020 r., a więc niemal miesiąc po otrzymaniu wniosku o jej udostępnienie. W konsekwencji doszło do przekroczenia czternastodniowego terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Na stwierdzone uchybienie nie ma wpływu to, że pismem z dnia 29 stycznia 2020 r. organ poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, motywowanym koniecznością przeprowadzenia dodatkowej jego analizy. Słusznie podniosła skarżąca w uzasadnieniu skargi, że ten zabieg procesowy nie był w sprawie uzasadniony.
O ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wniosek dotyczył konkretnego, jednostronicowego dokumentu o prostej treści. Nie znajdywała zatem usprawiedliwienia jego "analiza" trwająca niemal miesiąc, jedyną bowiem czynnością, jakiej wymagało udostępnienie wnioskowanej informacji, była anonimizacja nazwisk występujących w treści listu.
Nie uzasadnia też przedłużenia terminu do załatwienia wniosku podniesiona przez organ okoliczność, jakoby zwłoka spowodowana była okresem wzmożonych obowiązków pracowników urzędu. Kwestia zapewnienia prawidłowej organizacji pracy uwzględniającej wpływ wniosków o udostępnienie informacji publicznej spoczywa w gestii organu i nie może uzasadniać braku realizacji nałożonych na niego w u.d.i.p. obowiązków.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 dostępny jw.). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że w reakcji na wniosek skarżącego organ podjął czynności zmierzające do jego załatwienia – nie został wobec niego bierny. Zarówno wymiar przekroczenia terminu na załatwienie sprawy, jak i podniesione przez organ okoliczności wskazują, że bezczynność nie wynikała ze złej woli organu, ale błędnej wykładni art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i nieuzasadnionego w związku z tym zastosowania trybu przedłużenia terminu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej, w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw.
W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, a skarżąca nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jej interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jej żądanie.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie trzecim sentencji wyroku, uwzględniając wynik sprawy, żądanie skarżącej oraz wysokość poniesionych przez nią kosztów sądowych w postaci wpisu od skargi (100 zł).