Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2018r. A. K. zwrócił się do Spółki (dalej jako "spółka") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w autobusach spółki. Wnioskodawca poprosił o:
- 1) wskazanie ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów?
- 2) wskazanie czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w spółce, czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny? O ile podmiot zewnętrzny, to wnioskodawca zwrócił się o wskazanie: nazwy i adresu tego podmiotu; okresu, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów; ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany za wykonanie usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt, itd.). Jeżeli umowy zawarto z kilkoma podmiotami wnioskodawca poprosił, by informacje dotyczyły każdego z nich;
- 3) przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Jeżeli stosowanych jest kilka wzorów, wnioskodawca zwrócił się o przesłanie każdego z nich.
Pismem z dnia [...] 2018r. A. K. zwrócił się do skarżonej spółki z ponagleniem, a w dniu [...] 2019r. złożył za pośrednictwem spółki skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniósł o: stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej; zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej; uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący stwierdził, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a dane o organizacji kontroli biletów stanowią informację publiczną. Czasookres bezczynności pozwala zaś przyjąć, że ma ona charakter rażący i uzasadnia przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.
W dniu [...] 2019 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosek o wymierzenie Spółce grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w skrócie: "P.p.s.a.", z powodu nieprzekazania skargi na bezczynność spółki w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SO/ Bd 12/19 wymierzył spółce [...] grzywnę w wysokości [...] zł oraz zasądził od spółki na rzecz A. K. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Pismem z dnia [...] 2020r. skarżący złożył do tut. Sądu wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi wskazując, że organ w dalszym ciągu nie przekazał sądowi skargi, jak też nadal pozostaje w bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] 2018r. Jego zdaniem, stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości. Do wniosku skarżący dołączył odpis skargi z dnia [...] 2019 r., kopię wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz kopię ponaglenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 55 § 2 P.p.s.a. jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie warunki te zostały spełnione. Prawomocnym postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019r. sygn. II SO/Bd 14/19, wydanym na wniosek A. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wymierzył spółce [...] grzywnę za nieprzekazanie skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Pomimo wymierzenia grzywny spółka nie przekazała do sądu skargi A. K. z dnia [...] 2019r. na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W tej sytuacji sąd uprawniony był do rozpoznania sprawy w oparciu o żądanie A. K. wraz z nadesłanym przez skarżącego odpisem skargi.
Sąd uznał jednocześnie, że stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze oraz wynikający z dokumentów zgormadzonych w sprawie o sygn. II SO/Bd 14/19 nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Skarżący przedstawił odpis skargi, kopię wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz kopię ponaglenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że spółka obowiązana była do przekazania skargi do Sądu w terminie 15 dni, a nie zaistniały żadne znane nadzwyczajne okoliczności uniemożliwiające wykonanie tego obowiązku. Należy podkreślić, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 grudnia 2019r.
Sąd wyjaśnił, że obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądnych informacji. To dopiero sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Tym samym skoro wskazana powinność nie została spełniona, to okoliczności sprawy uzasadniają uwzględnienie zgłoszonego przez skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi.
Przechodząc do rozważenia zasadności złożonej skargi zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz.1429 ze zm. – dalej: "u.d.i.p."), bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa, ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Zidentyfikowanie, czy w danym przypadku doszło do bezczynności w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy informacje, o udzielnie których zwrócił się wnioskodawca mają charakter informacji publicznej oraz, czy podmiot, do którego skierowano żądanie jest obowiązany do udostępniania takich informacji.
W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.
Odnotować trzeba, że w trakcie postępowania o wymierzenie spółce grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy spółka [...] utrzymywała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie korzysta, ani też w 2018r. nie korzystała ze środków publicznych. Nadto, w 2018r. nie prowadziła także jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Jednakże z informacji od Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 2019r. (akta II So 14/19) wynika, że spółka [...] była przewoźnikiem, z którym Województwo [...] zawarło umowę określającą zasady finansowania dopłat do ustawowych ulgowych przejazdów w regularnej komunikacji autobusowej w 2018roku.
Tym samym uznać należy, że spółka [...] z tytułu wykonywania transportu na terenie Województwa [...] dysponowała publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu do biletów ulgowych. Jest ona zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Stosownie bowiem do normy zawartej w tym przepisie, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Spółka prowadząca działalność gospodarczą nie jest organem władzy publicznej, jednak może wykonywać zadania publiczne lub dysponować majątkiem publicznym. W takim przypadku, w rozumieniu u.d.i.p., jest on organem w sensie funkcjonalnym. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który kontrolował orzeczenia w sprawach ze skarg na bezczynność przewoźnika zewnętrznego w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. W orzeczeniach z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2917/12, z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1390/13, z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13 NSA uznał, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące kontroli biletów, co do zasady, są informacją publiczną (orzeczenia przywołane za wyrokiem NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13, dostępnym pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w obydwu wymienionych kwestiach.
Powyższe ustalenia prowadzą do konstatacji, że wniosek skarżącego z dnia [...] 2018r., dotyczący udzielenia informacji publicznej i skierowany do organu obowiązanego do jej udzielenia, nie doczekał się realizacji zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Decyzja odmowna może zostać wydana np. w przypadku istnienia ograniczenia prawa do informacji publicznej (art. 5 u.d.i.p.) lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Załatwienie wniosku o udzielnie informacji publicznej jedynie w formie zwykłego pisma orzecznictwo sądowe rezerwuje zaś dla sytuacji, gdy żądanie nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub gdy organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.).
Z nadesłanego odpisu skargi oraz wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. wynika, że na dzień orzekania spółka nie podjęła żadnych czynności w kierunku załatwienia wniosku o udzielnie informacji publicznej. Spółka nie udowodniła, że choć częściowo zadośćuczyniła żądaniu skarżącego. Do dnia wniesienia skargi i orzekania przez sąd nie udzielono skarżącemu żądanych informacji, ani też nie poinformowano w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o braku możliwości udzielenia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku ze wskazaniem powodów opóźnienia i nowego terminu załatwienia wniosku. Spółka nie wydała też decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej.
Wobec powyższego sąd w pkt 1i 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku A. K. z dnia [...] 2018r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdził, że spółka dopuściła się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).
Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W niniejszej sprawie okres bezczynności trwa już ponad dwa lata. Wniosek skarżącego z dnia [...] 2018 r. oraz ponaglenie z dnia [...] 2018r. nie doprowadziły do rozpatrzenia żądania w trybie przepisów u.d.i.p.
Konsekwencją powyższego było wymierzenie spółce kary grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Grzywna w wysokości 1000 zł jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia, znacznego czasu trwania w bezczynności, jawnego lekceważenia obowiązków spółki, która nie przekazała skargi na bezczynność, odpowiedzi na skargę i akt sprawy mimo uprzedniego wymierzenia z tego tytułu grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Grzywna w kwocie 1000 zł wymierzona postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019r. nie zdyscyplinowała spółki do działania zgodnego z prawem. Dlatego zasadnym było ponowne wymierzenie grzywny.
Oddalając wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej sąd miał na względzie, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny i zależne jest od uznania sądu. Stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Grzywna jest bowiem środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowić ma nie tyle sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu. Tymczasem skarżący nie wykazał rozmiarów szkód, jakie miałby ponieść na skutek bezczynności organu.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te złożył się uiszczony przez skarżącego wpisu sądowy w wysokości 100 zł.