Uzasadnienie
[...] sp. z o.o. w K., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność
- 10. W. S. K. z P. S. P. Z. O. Z. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "ustawa") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, zaś jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku - poprzez nieudzielenie odpowiedzi na skierowany w dniu [...] października 2023 roku wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. zaniechanie udostępnienia wnioskowanej informacji, czy też zaniechanie wydania decyzji odmownej w tym zakresie,
- 3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy poprzez brak wydania decyzji administracyjnej szczegółowo motywującej uznanie organu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ochroną tajemnicy przedsiębiorcy (co zdaniem organu uniemożliwia udostępnienie wnioskowanej informacji) mimo, że w niniejszej sprawie zakres wnioskowanych informacji stanowi informacje jawne, podlegające udostępnieniu zgodnie z przepisami ustawy,
- 4) art. 12 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej powinien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o:
. zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku z dnia 2 października 2023 roku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, bądź też wydanie decyzji odmownej w tym zakresie, co umożliwi Skarżącej poznanie motywów rozstrzygnięcia i ewentualne złożenie odwołania od takiej decyzji,
. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, iż dniu [...] października 2023 roku złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotem wniosku była dokumentacja zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na dostawę sprzętu medycznego (znak postępowania: 96/2013) - zadanie nr [...], tj. udostępnienie dokumentu autoryzacji złożonego w tym postępowaniu przez Wykonawcę [...] sp. z o.o.
W dniu [...] października 2023 roku organ udzielił Skarżącej informacji, że dokument, o udostępnienie którego wniesiono został opatrzony klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i z tego względu Zamawiający nie udostępni tego dokumentu.
Skarżąca wskazała, że organ winien rozpoznać złożony w dniu [...] października 2023 roku wniosek w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy, tj. co do zasady w terminie 14 dni, zaś w przypadku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 ustawy (tj. nie poinformowano o konieczności przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek), a zatem winien przedmiotową sprawę rozpoznać w całości w terminie 14 dni, tj. do dnia [...] października 2023 roku.
Mimo tego, organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, bowiem nie udostępnił informacji publicznej, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Organ poprzestał na stwierdzeniu (pismem z dnia [...] października 2023 roku), że wnioskowany przez Skarżącego dokument, tj. list autoryzacyjny został złożony w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, gdzie został opatrzony klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, którą to klauzulę Zamawiający uznał za skuteczną. Organ jednak nie wydał w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia - nie udostępnił wnioskowanych informacji, ale i nie odmówił ich udostępnienia w formie przewidzianej przepisami prawa. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, organ pozostaje w bezczynności nie rozpoznając wniosku z dnia [...] października 2023 roku.
Stwierdzenie organu w treści pisma z dnia [...] października 2023 roku, że list autoryzacyjny został złożony w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, gdzie został opatrzony klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, którą to klauzulę Zamawiający uznał za skuteczną, zdaniem skarżącej nie może zostać uznane za odmowę udzielenia wnioskowanej informacji, bowiem jeśli organ postanawia odmówić udostępnienia informacji publicznej, to winien zrobić to w drodze decyzji szeroko uzasadniającej powody odmowy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 listopada 2017 roku, sygn. II SAB/OI 102/17). Tak więc zarówno przepisy jak i orzecznictwo wskazują jednoznaczną formę- decyzję administracyjną, która w niniejszej sprawie nie została wydana. Gdyby organ wydał taką decyzję odmowną uzasadniającą motywy swojego rozstrzygnięcia, to Skarżącej przysługiwałyby dalsze środki zmierzające do podważenia takiej decyzji. W obecnym kształcie Skarżąca jest jednak pozbawiona możliwości działania, bowiem nie istnieje decyzja, którą mogłaby zaskarżyć.
Odnosząc się do informacji organu z dnia [...] października 2023 r. skarżąca podniosła, że wnioskowane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa argumentując, iż prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wymienia jako podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Adresatem wniosku Skarżącej był Dyrektor Szpitala, czyli podmiot realizujący zadania publiczne. W konsekwencji, bez wątpienia podmiot ten był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, czego zresztą organ nigdy nie kwestionował.
Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Sprawa co do której Skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest finansowana ze środków publicznych, zatem w ocenie skarżącej zasadne jest przyjęcie, że informacje dot. treści oferty i dokumentów złożonych w toku postępowania Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wyprowadza się ją z tajemnicy przedsiębiorstwa, która posługuje się zbliżonym terminem w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicą przedsiębiorstwa są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje techniczne, organizacyjne (...), znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci ona swego poufnego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny (wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 roku - sygn. akt I OSK 195/13, wyrok NSA z 12 lutego 2015 roku - sygn. akt I OSK 759/14). Na spełnienie aspektu formalnego wskazuje podjęcie przez przedsiębiorcę środków ochronnych, mających na celu pozostawienie informacji niepoznawalnej dla ogółu, zaś aspekt materialny zachodzi wówczas, gdy konkretne dane zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne mające wartość gospodarczą, których utajnienie jest istotne z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy. Badając spełnienie w przedmiotowej sprawie aspektu formalnego zauważyć należy, że organ oświadczył, że przedsiębiorca składający dokument autoryzacji w toku postępowania oświadczył, że dokument ten stanowi tajemnicę przedsiębiorcy.
To wskazywałoby na spełnienie przesłanki formalnej. Tym niemniej, w ocenie skarżącej ani wykonawca, ani organ nie wykazali, że doszło do spełnienia w tej sprawie przesłanki materialnej.
Skarżąca zwróciła też uwagę, że aby uznać wyłączenie jawności za uzasadnione, musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Nadto, obowiązek wykazania, że zastrzeżone informacje są tego rodzaju, że istotnie spełniają przesłankę do zachowania jej poufności ciąży na przedsiębiorcy jako podmiocie, który z faktu tajności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne w postaci odmowy podania do wiadomości informacji jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (bądź odmowy wyrażenia zgody na ich ujawnienie).
Wobec powyższego, koniecznym jest, aby zasadność objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy podlegała kontroli - w przeciwnym bowiem razie, gdyby tajność każdej informacji mogła być skutecznie zastrzeżona bez weryfikacji tego zastrzeżenia, uprawnienia wynikające dla obywateli z ustawy o dostępie do informacji publicznej w tym w zakresie wydatkowania środków publicznych stałyby się zupełnie iluzoryczne.
Zdaniem skarżącej, nie można zatem zaakceptować poglądu, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy pozostawienia pewnych informacji tajnymi czyni z nich tajemnicę przedsiębiorcy; wręcz przeciwnie - winien tu istnieć czynnik obiektywnie wskazujący, że dana informacja stanowi tajemnicę ustawowo chronioną. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. I OSK 3514/18, w którym oświadczył, że nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy ma decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Podobnie wypowiedział się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku o sygn. II SA/Go 197/20 stwierdzając, że - "zastrzeżenie zawarte w umowie może stać się skuteczne tylko w sytuacji, gdy zastrzeżone informacje obiektywnie mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy". Także WSA w Lublinie w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 160/20 uznał, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być w konkretnym przypadku rzeczywiste i niewątpliwe.
Z powyższego zdaniem skarżącej wynika, że dla skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy, zastrzegający winien wykazać, że spełniona została przesłanka materialna, tzn., że wiedza, którą pragnie utajnić, dotyczy takich kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na jego sytuację, a także poddać to twierdzenie ocenie organu (czy Sądu). W niniejszej sprawie w przekonaniu skarżącej, organ w żaden sposób nie wykazał, ani nie rozwinął argumentacji, dlaczego uznał dokonane przez wykonawcę zastrzeżenie za skuteczne. Organ nie przedstawił żadnego własnego stanowiska pozwalającego na analizę zasadności zastrzeżenia poufności złożonego przez Wykonawcę utajnionego dokumentu.
Mimo, że Skarżąca nie zna de facto motywacji organu do uznania, że przesłanka materialna została w tej sprawie spełniona - wskazuje, że bez względu na argumentację takie uznanie nie jest słuszne. Dokument, którego organ nie chce udostępnić Skarżącemu jest bowiem jednym z dokumentów, który wykonawca [...] sp. z o.o. złożył w ramach postępowania na dostawę sprzętu medycznego (znak postępowania: 96/2013), przy czym organ dokonał w tym postępowaniu wyboru najkorzystniejszej oferty złożonej właśnie przez tego wykonawcę.
Jeśli zatem wykonawca przedłożył w tym postępowaniu dokument autoryzacji oferowanego przez siebie sprzętu, to zdaniem skarżącej nie można uznać, że jest to dokument nieistotny, jeśli oferowany sprzęt to sprzęt medyczny - ratujący zdrowie i życie. To właśnie ten dokument został przez Wykonawcę utajniony, zaś organ odmawia jego udostępnienia.
Zastrzeżony dokument w ocenie skarżącej nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, bowiem jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi jest nadrzędna w stosunku do tajemnicy przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie Skarżąca chce uzyskać dostęp do dokumentu, który potwierdza, że wykonawca posiada autoryzację na sprzęt, który oferuje w postępowaniu. Wnioskowane informacje bez wątpienia są zatem informacjami publicznymi, bowiem dotyczą inwestycji realizowanej w konsekwencji postępowania finansowanego ze środków publicznych. Całość dokumentacji wytworzona w zakresie tej realizacji należy naszym zdaniem do sfery publicznej, bowiem mamy do czynienia ze środkami publicznymi, co do których zapewniona jest pełna jawność.
Skarżąca również startowała w przedmiotowym postępowaniu i dokumentu autoryzacji nie utajniła. W żadnym z postępowań (a Skarżący startuje w szeregu z nich) Skarżąca nie spotkała się z sytuacją utajniania dokumentu autoryzacji - wyłącznie wykonawca [...] zastosował taką praktykę. Dokument ten jest niezwykle istotny z uwagi na specyfikę postępowania - sprzęt medyczny. Nie może być zatem tak, że wykonawca, który prawdopodobnie chce ukryć nieprawidłowości w złożonej ofercie podlega ochronie. Aktualnie tylko Zamawiający jest w stanie zweryfikować sporny dokument, a Zamawiający mimo zgłaszanych wątpliwości żadnej weryfikacji (z niezrozumiałych powodów) nie podjął. Jedyne podmioty, które mogłyby ocenić i ewentualnie przedstawić dowody w zakresie nieprawidłowości dokumentu nie mogą go poznać, bowiem skutecznie odmawia się jego udostępnienia. Taki stan rzeczy nie powinien podlegać ochronie prawnej.
Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że autoryzacja producenta to nic innego jak potwierdzenie, że dany pomiot ma upoważnienie do obracania oryginalnymi produktami producenta. Stanowi to gwarancję, że autoryzowany podmiot ma dostęp do oryginalnego sprzętu czy też usług serwisowych czy części zamiennych. Dokument taki w sposób oczywisty nie zawiera w sobie żadnych informacji technicznych, technologicznych organizacyjnych czy innych mających zwartość gospodarczą dla przedsiębiorcy.
Na marginesie Skarżąca wskazała również, że to, iż w toku postępowania przetargowego nie złożono odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej na utajnienie dokumentu wykonawcy [...] wynika ze strategii biznesowej Skarżącej, która nie chciała w tamtym momencie inwestować środków w postępowanie odwoławcze. Powyższe nie może mieć wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest już zakończone, a zatem podstawą do udostępniania dokumentacji związanej z zakończonym postępowaniem, jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zarówno Skarżąca, jak i inne podmioty, które nie występowały w charakterze wykonawcy w tamtym postępowaniu, jej zdaniem mogą zwracać się do organu o udostępnienie takich dokumentów i informacji.
Podsumowując, skarżąca wskazała, że organ - jeśli decyduje się na nieudostępnienie informacji na wniosek - to winien dokładnie i precyzyjnie wyjaśnić w decyzji odmownej powody takiego rozstrzygnięcia. W tej sprawie organ nie tylko nie wydał żadnej decyzji, która umożliwiłaby poznanie powodów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia przez organ - ale zdaniem Skarżącego organ po prostu nie dokonał żadnego badania podstaw utajnienia informacji, opierając się wyłącznie na tym, że przedsiębiorca będący stroną umowy dokonał zastrzeżenia. Działanie takie jest sprzeczne z przepisami prawa i jako takie nie może się ostać. Zdaniem Skarżącej, działania organu zmierzają wyłącznie do tego, aby uniemożliwić weryfikację prawidłowości realizacji umowy, co jest niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę 10. W. S. K. z P. S. P. Z. O. Z. w B. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż pismem z [...] października 2023 r. (zatem w ciągu 13 dni liczonych od dnia doręczenia wniosku), przesłanym pod wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej, udzielono wnioskodawcy odpowiedzi w sprawie, nie udostępniając żądanego dokumentu. Organ argumentując swoje stanowisko wskazał, że dokument autoryzacyjny został złożony w ramach prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jego treść opatrzono klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, a wykonawca jako uczestnik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego miał prawo zastosować środki odwoławcze do Krajowej Izby Odwoławczej, co do czynności zamawiającego w tym zakresie - czego jednak nie uczynił i tym samym zamknął drogę do ewentualnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie na swoją korzyść.
Wnioskodawca został zatem poinformowany, iż informacja, o którą się ubiega, nie może być udostępniona w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych.
Zatem organ udzielając zainteresowanemu odpowiedzi i uzasadniając swoje stanowisko, dokonał wymaganej czynności materialno-technicznej i uczynił to w terminie określonym wart. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na tle przepisów oraz poglądów doktryny i orzecznictwa, bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji administracyjnej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony, czyli ogólnie formułując - doprowadzenie do załatwienia podania strony. W odniesieniu do niniejszej sprawy, zdaniem organu, udzielono wnioskodawcy odpowiedzi w określonym przepisami terminie.
Jednocześnie strona przeciwna podniosła, że ze skargą na bezczynność wystąpił aktualnie nie sam wnioskodawca tj. M. Z., ale uczyniła to [...] sp. z o.o. w K.. Skoro zatem podmiot ten tj. [...] sp. z o.o. nie występował z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, uznać należy skargę za nieuzasadnioną i winna ona podlegać oddaleniu. Organ bowiem nie jest w bezczynności wobec [...] sp. z o.o. w K., skoro podmiot ten nie zwracał się o udostępnienie informacji publicznej. Legitymację do wniesienia skargi posiadają bowiem tylko te podmioty, które mają interes prawny w jej wniesieniu, we własnej sprawie administracyjnej. Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu, czynności organu administracji publicznej, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Interes prawny wyraża się zatem w żądaniu dokonania przez sąd oceny zgodności przedmiotu zaskarżenia z obiektywnym porządkiem prawnym.
Ponadto zdaniem strony przeciwnej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem, który można wykorzystywać w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. postanowienie WSA w Warszawie z 29.06.2001 r., sygn. akt II SAB/Wa 91/10). Prawo dostępu do informacji nie ma charakteru absolutnego tj. nie może być rozumiane jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu, czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się, czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (wyrok NSA z dnia 27.02.2014 r., I OSK 1769/13). Wniosek też nie może zmierzać do realizacji osobistych i subiektywnych celów wnioskodawcy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej.
Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (Wyrok NSA z 28.04.2020 r., I OSK2794/19. Por. wyrok NSA z 20.09.2018 r., I OSK 1359/18; wyrok NSA z 30.10.2012r., I OSK 1696/12; wyrok NSA z 9.10.2009 r., I OSK 173/09, LEX nr 573259; wyrok NSA z 7.03.2012 r., I OSK 2265/11, LEX nr 1145097; wyrok NSA z 14.12.2012 r., I OSK 2231/12, LEX nr 1356981; wyrok NSA z 10.10.2012 r., I OSK 1500/12, LEX nr 1233161; wyrok NSA z 24.10.2012 r., I OSK 1284/11, LEX nr 1970529.). Dlatego też, zdaniem organu, informacja, o którą wnioskodawca się ubiega, nie ma waloru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.’’).
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.").
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z przepisów u.d.i.p., wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jednego z praw politycznych - prawa do informacji o sprawach publicznych.
Kontroli Sądu poddana została bezczynność 10. W. S. K. z P. S. P. Z. O. Z. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, przy czym przedmiotem wniosku była dokumentacja zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na dostawę sprzętu medycznego (znak postępowania: 96/2013) - zadanie nr [...], tj. udostępnienie dokumentu autoryzacji złożonego w tym postępowaniu przez Wykonawcę [...] sp. z o.o. W dniu [...] października 2023 roku, a zatem w ciągu 13 dni liczonych od dnia doręczenia wniosku), przesłanym pod wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej, organ udzielił informacji, że dokument, o udostępnienie którego wniesiono, został opatrzony klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i z tego względu Zamawiający nie udostępni tego dokumentu.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że podmiot, do którego skierowano wniosek, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W. S. K. z P. S. P. Z. O. Z. w B. jest bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne lub dysponującym majątkiem publicznym. Z kolei żądana informacja dotycząca umów, przetargów, zapotrzebowania na materiały biurowe stanowi informacje o wydatkowaniu środków publicznych zatem jest informacją publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.
Dla oceny zarzucanej bezczynności konieczna jest w pierwszej kolejności ocena zachowania terminu, a następnie kompletności odpowiedzi w porównaniu do zakresu żądania. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p.: udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl z kolei art. 14.
1. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W przepisie art. 5 u.d.i.p. uregulowano ograniczenie prawa do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1).
Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (...). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje zawsze w formie decyzji – art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie wniosek został doręczony w dniu 5 października 2023 r., odpowiedzi udzielono w dniu w dniu [...] października 2023 roku, a zatem w ciągu 13 dni liczonych od dnia doręczenia wniosku), przesłanej pod wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej. Organ udzielił informacji, że dokument, o udostępnienie którego wniesiono został opatrzony klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i z tego względu Zamawiający nie udostępni tego dokumentu.
W świetle powyższego należy dokonać oceny, czy udzielona odpowiedź odpowiada prawu. Jak wynika z wyżej powołanych przepisów, gdy żądane informacje publiczne są chronione tajemnicą, organ odmawiając udzielenia żądanej informacji, dokonuje tego w formie decyzji. Do decyzji takiej mają zastosowanie, w przeciwieństwie do innych form udzielenia odpowiedzi w trybie u.d.i.p., przepisy k.p.a., z których wynika prawo do wniesienia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie organ odmawiając udzielenia informacji publicznej powołał się na objęcie informacji tajemnicą. Zgodnie bowiem art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wskazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
Jednocześnie organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko, że informacja nie jest informacją publiczną, organ wyraża w formie pisma nie przybierającego formy decyzji. W ocenie Sądu żądana informacja jest jednak informacją publiczną, a to czy jest objęta tajemnicą wymaga wydania decyzji i jej uzasadnienia. Pomocne w tym przypadku jest odwołanie się do art. 107 § 3 k.p.a. z którego wynika, że uzasadnienie powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. W tej sprawie organ odwołał się tylko do uznania, że skoro żądany dokument w innym postępowaniu (przetargowym) objęty był klauzulą tajności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, to tym samym nie może podlegać udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Organ nie wyjaśnia jednak podstawy prawnej opartej o właściwe przepisy w tym postępowaniu. Nie zawiera też w piśmie kierowanym do P. M. Z. żadnego rozstrzygnięcia.
Ponadto, organ powinien określić adresata decyzji. W piśmie organ kieruje je do P. [...], wyrażając jednak w odpowiedzi na skargę wątpliwość a w istocie, że nie wie, nie ustalił kto był podmiotem pytającym czy osoba fizyczna, czy osoba będąca reprezentantem osoby prawnej. Wniosek został podpisany przez prezesa zarządu spółki zatem takich wątpliwości organ nie powinien wyrażać.
Niewątpliwie prawidłową formą udzielenia odpowiedzi była decyzja, która powinna zawierać rozstrzygnięcie w sprawie wniosku. W niniejszej sprawie organ udzielając odpowiedzi w formie pisemnej, niezależnie od oceny zasadności treści pisma, naraził się na zarzut bezczynności, co mając na uwadze Sąd zobowiązany był do stwierdzenia bezczynności i zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Forma rozpoznania nie odpowiadała prawu. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do zwolnienia organu z zachowania formy decyzji. W wyroku z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3312/15 Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do okoliczności sprawy wskazał, że o ile skarżony organ nie jest organem władzy publicznej, to pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zatem zastosowanie przepisów k.p.a. przez niego przy odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to zgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym nie podważa jej założeń. Minimum stanowi zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata.
Jednocześnie Sąd stwierdza, że bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Sąd dokonując tej oceny miał przede wszystkim na uwadze, że podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji tj., Szpital nie zajmuje się na co dzień sprawami administracyjnymi. Mając również świadomość, że zagadnienie informacji publicznej budzi wątpliwości, tak organów, jak i sądów uznał, że przykładanie do Szpitala wysokiego miernika staranności nie jest uzasadnione. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że pomiędzy podmiotami istniała korespondencja, która wyklucza przyjęcie uporczywego unikania odpowiedzi przez organ.
Ocena, czy w rzeczywistości żądana informacja stanowi informację chronioną tajemnicą podlegać będzie ocenie dopiero przy kontroli wydanej w tym zakresie decyzji, w przypadku jej ewentualnego zaskarżenia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.