Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. skarżący A. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej domagając się zobowiązania w drodze decyzji strony przeciwnej do udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] r. oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez stronę przeciwną.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r. zwrócił się do strony przeciwnej o przesłanie na adres skarżącego informacji obejmującej imienną listę komitetu założycielskiego stowarzyszenia zwykłego pn. "[...]" w J., podkreślając we wniosku, że ustawa prawo o stowarzyszeniach określa dane dotyczące stowarzyszenia, które podlegają ujawnieniu i są informacją publiczną, tj. komitet założycielski, który zobowiązany jest do złożenia wniosku o rejestrację z załączonym statutem i listą założycieli wraz z podaniem ich imion i nazwisk. W odpowiedzi na wniosek, jak podkreślił skarżący, strona przeciwna pismem z dnia [...] r. odmówiła wydania listy imiennej komitetu założycielskiego stowarzyszenia "[...]" w J. stwierdzając, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Stanowisko to strona przeciwna potwierdziła także w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] r. Wskazując, że decyzją Starosty z dnia [...] r. stowarzyszenie "T. Z." w J. zostało zarejestrowane oraz wpisane do rejestru stowarzyszeń zwykłych Starostwa Powiatowego w W. skarżący zaznaczył, że przez kilkanaście lat stowarzyszenie "współpracowało" z samorządami z powiatu wąbrzeskiego, w tym ze Starostą. Kierownik jednego z Wydziałów Starostwa był przez lata prezesem stowarzyszenia. Korzystało ono ze wsparcia finansowego samorządów i samorządowców, współorganizowało z nimi wiele imprez dla dzieci niepełnosprawnych (w kilku z nich brała udział córka skarżącego, którą wykluczono następnie z udziału w tych imprezach), zbierało pieniądze oraz inne datki. Samorządowcy także angażowali się w pomoc i sami prowadzili zbiórki pieniędzy, np. w trakcie sesji Rady Powiatu W.. Z powyższych względów zdaniem skarżącego skarga zasługuje na uwzględnienie.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna opisując stan faktyczny sprawy wniosła o odrzuceniu przedmiotowej skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sadowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku strony przeciwnej o odrzucenie skargi wskazać należy, że w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Przepis art. 52 § 1 ppsa stanowi bowiem ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako kpa), który w dotychczasowym stanie prawnym przyznawał stronie w tym zakresie prawo złożenia zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a od 1 czerwca 2017 r. uprawnia do wniesienia ponaglenia.
Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej powoływana też jako udip), jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosownie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust.
2. W konsekwencji wiec przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym więc i do mającej charakter czynności materialno-technicznej - czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 kpa nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 ppsa. Przewidziany natomiast w dotychczasowym stanie prawnym (sprzed wejścia w życie unormować ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) w art. 52 § 3 i 4 ppsa wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, mający zastosowanie w przypadku, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżana, jak wynika z literalnego brzmienia tych przepisów, dotyczył wyłącznie aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Zatem także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym była mowa w art. 52 § 3 i 4 ppsa, nie ma zastosowania do sytuacji bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie skarżący mógł wnieść skargę do Sądu w każdym terminie, bez podjęcia jakiegokolwiek aktywności, określonej w przepisach art. 52 ppsa. Tym samym nie mógł on uchybić terminowi do wniesienia skargi.
Odnosząc się natomiast do istoty sprawy, która dotyczy bezczynności polegającej na nieudostępnieniu w terminie informacji publicznej wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępnia reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacja podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 udip stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 udip wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym że z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji.
Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 udip). Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 udip) czy informacje o prowadzonych przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 udip rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 udip obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
W ramach regulacji zwartej w art. 7 ust. 1 udip ustawodawca określił sposoby udostępnienia informacji publicznej, wśród których wyszczególnił m.in. udostępnienie w formie ogłoszenia informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1) oraz udostępnienie na wniosek, o którym mowa w art. 10 udip (pkt 2). Tryb wnioskowy jest przewidziany dla informacji, których nie zamieszczono w BIP. Stanowi o tym wprost przepis art. 10 ust 1 udip określając, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. A zatem art. 10 ust. 1 wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. W przypadku zatem złożenia w takiej sytuacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się ona znajduje.
Żądanie udostępnienia informacji publicznej zamieszczonej w BIP lub centralnym repozytorium jest więc bezprzedmiotowe, a organ powinien ograniczyć się jedynie do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności (patrz. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz Lex, wyd. III).
W przypadku natomiast braku przeszkód do zastosowania trybu wnioskowego, to zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 udip (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a wiec gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania.
Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie we ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydajanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.
Należy jednak przy tym podkreślić, że wspomniana bezczynność nie będzie miała miejsca w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji). W takiej sytuacjach dany podmiot nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, a jedynie do poinformowania o tym zwykłym pismem wnioskodawcy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 udip).
Mając na uwadze treść wnioskowanej o udostępnienie informacji w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2017, poz. 210, dalej powoływanej jako ps) stowarzyszenie zwykłe nieposiadające osobowości prawnej stanowi uproszczoną formą stowarzyszenia. Nadzór nad jego działalnością należy stosownie do treści art. 8 ust. 5 pkt 2 ps do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia. Stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji, którego dokonuje organ nadzorujący (art. 40a ps). Osoby w liczbie co najmniej trzech, zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe uchwalają regulamin działalności (art. 40 ust. 2 ps). Przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd składają na piśmie organowi nadzorującemu właściwemu ze względu na siedzibę stowarzyszenia zwykłego wniosek o wpis do ewidencji stowarzyszeń dołączając: 1) regulamin działalności;
- 2) listę założycieli stowarzyszenia zwykłego, zawierającą ich imiona i nazwiska, datę i miejsce urodzenia, miejsce zamieszkania oraz własnoręczne podpisy założycieli;
- 3) imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer PESEL przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo członków zarządu;
- 4) imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer PESEL członków organu kontroli wewnętrznej, o ile regulamin działalności przewiduje ten organ;
- 5) adres siedziby stowarzyszenia zwykłego. Jak podkreślono to wyżej, wpis do ewidencji stowarzyszeń ma znaczenie konstytutywne dla powstania stowarzyszenia zwykłego. Przepis art. 40b ust. 1 ps wskazuje, jakie dane zawiera ewidencja stowarzyszeń zwykłych. Są to dane obejmujące: 1) nazwę stowarzyszenia zwykłego, jego cel lub cele, teren i środki działania oraz adres siedziby;
- 2) imię i nazwisko przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo członków zarządu oraz sposób reprezentowania stowarzyszenia zwykłego przez zarząd, o ile regulamin działalności przewiduje ten organ;
- 3) imię i nazwisko członków organu kontroli wewnętrznej, o ile regulamin działalności przewiduje ten organ;
- 4) informacje o regulaminie działalności i jego zmianach;
- 5) informację o posiadaniu statusu organizacji pożytku publicznego;
- 6) informacje o przekształceniu lub rozwiązaniu stowarzyszenia zwykłego; oraz 7) imię i nazwisko likwidatora stowarzyszenia zwykłego. Istotną cechą ewidencji stowarzyszeń zwykłych, określoną w art. 40b ust. 4 ps, jest jej jawność. Stosownie do treści tego przepisu ewidencja jest jawna i udostępniana na stronie podmiotowej organu nadzorującego w Biuletynie Informacji Publicznej. Zaświadczenie z ewidencji może otrzymać każdy, kto o nie wystąpi. Wskazaną jawności ww. danych ewidencyjnych nie należy odnosić do akt ewidencyjnych. Zgodnie bowiem z art. 40b ust 5 ps dokumenty złożone do organu nadzorującego stanowią akta ewidencyjne, które są dostępne dla osób mających interes prawny.
Dokonując zatem oceny wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w świetle przytoczonych unormowań i poczynionych do nich uwag stwierdzić należy, że informacje objęte ewidencją stowarzyszeń zwykłych, prowadzoną przez właściwego starostę stanowią informację publiczną, określoną w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f i pkt 4 udip, a Starosta jako organ sprawujący nadzór na działalnością stowarzyszeń zwykłych i prowadzący ich ewidencję, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 udisp. Niemniej jednak zgodnie z art. 40b ust. 4 ps jedynie dane enumeratywnie wymienione w art. 40b ust. 1 pkt 1-8 stanowią jawne dane publiczne. Dane te udostępnione są na stronie internetowej organu nadzorującego w BIP. Oznacza to, że wszystkie informacje dotyczące danych określonych w art. 40b ust. 1 pkt 1-8, a więc informacje, które znajdują się na stronie internetowej BIP Starosty, nie muszą być udostępniane na wniosek, gdyż tryb wnioskowy jest przewidziany wyłącznie dla informacji których nie zamieszczono w BIP (art. 10 ust. 1 udip).
W zakresie takich danych wystarczające jest, aby podmiot zobowiązany zawiadomił wnioskodawcę o tej okoliczności oraz wskazał adres strony internetowej, pod którym informacje te można znaleźć. Wnioskowana o udostępnienie przez skarżącego informacja dotycząca imiennej listy komitetu założycielskiego stowarzyszenia zwykłego pn. "[...]" w J. nie stanowi jednak informacji wyszczególnionej w art. 40b ust. 1 ps, a zatem informacja ta nie ma waloru jawności, o której mowa w art. 40b ust. 4 ps i nie podlega ujawnieniu w BIP. Nie można zatem kwalifikować jej jako informacji dotyczącej danych publicznych, podlegających zgodnie z art. 40b ust. 1 ps ujawnieniu w ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Stosownie natomiast do przywołanego powyżej przepisu art. 40 ust. 5 ps listę założycieli stowarzyszenia zwykłego dołącza się do wniosku o wpis do ewidencji. Zgodnie zaś z art. 40b ust 5 ps dokumenty złożone do organu nadzorującego stanowią akta ewidencyjne, które są dostępne dla osób mających interes prawny.
Niezbędnym zatem i koniecznym elementem dostępności dokumentów, o których mowa w art. 40b ust 5 ps, a tym samym danych w nich zawartych, jest wymóg posiadania interesu prawnego. Podmiot zainteresowany musi mieć zatem własny, indywidualny interes w uzyskaniu dokumentów stanowiących akta ewidencyjne. Interes ten musi znajdować oparcie w konkretnej normie prawa powszechnie obowiązującego. Informacja udostępniana w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej to natomiast informacja o sprawach publicznych, sprawach ważnych i interesujących dla ogółu, mająca w tym sensie charakter obiektywny, a nie subiektywny, dla której uzyskania nie trzeba legitymować się interesem prawnym lub faktycznym. Takiej informacji nie stanowi więc wnioskowana przez skarżącego informacja dotycząca imiennej listy komitetu założycielskiego stowarzyszenia zwykłego "[...]" w J.. Informacja ta nie jest objęta jawną ewidencją stowarzyszeń zwykłych lecz znajduje się w aktach ewidencyjnych, dostępnych jedynie dla podmiotów mających interes prawny.
Nie sposób, na podstawie wniosku skarżącego, uznać tej informacji za informację dotyczącą sprawa publicznych. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Starosta nie był zobowiązanych odnieść się do wniosku skarżącego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie mogła w sprawie zaistnieć sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Dlatego też prawidłowo Starosta poinformował skarżącego zwykłym pismem (z dnia [...] r.), że wnioskowana informacje nie stanowi informacji publicznej. W takiej bowiem sytuacji, jak wyjaśniono to wcześniej, nie był on zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.
W tym stanie rzeczy, uznając że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności Starosty w udostępnieniu informacji publicznej, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił wniesioną w sprawie skargę.