Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] D. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w T. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ch. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projektu podziału nieruchomości położonej w Ch., przy ul. [...]. Zarzucając organowi rażące naruszenie art. 35 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) oraz naruszenie art. 8 i art. 12 kpa, poprzez niedotrzymanie ustawowo określonego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, skarżąca wniosła o zobowiązanie SKO do zakończenia sprawy w terminie 14 dni i ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając wniesioną skargę D. Z. wskazała, że pismem z dnia [...] zaskarżyła ww. decyzję z dnia [...], że SKO po zarejestrowaniu sprawy pod sygn. SKO [...] uchybiło ustawowemu terminowi załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa, że w związku z tym pismem z dnia [...] wezwała ona organ do usunięcia naruszenia prawa i że pomimo tego przedmiotowa sprawa do dnia dzisiejszego nie została załatwiona.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu pisma organ wyjaśnił, że po wpłynięciu do SKO w dniu [...] wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] i po doręczeniu akt postępowania zakończonego przed organem I instancji w dniu [...], wydane zostało w dniu [...] postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, na które strona wniosła skargę do WSA w Bydgoszczy, którą ten Sąd postanowieniem z dnia [....] odrzucił z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia.
Wobec powyższego, jak wyjaśnił organ, skarżąca pismem z dnia [...] ponownie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], w efekcie czego pismem z dnia [...] SKO zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na wniosek skarżącej. W związku z tym jednak, iż pismem z dnia [...] skarżąca cofnęła wniosek z dnia [...] i wniosła o umorzenie postępowania toczącego się pod sygnaturą [...], SKO pismem z dnia [...] zawiadomiło strony postępowania, że zostanie ono umorzone w przypadku nie zgłoszenia przez strony w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma sprzeciwu, a następnie decyzją z dnia [...] umorzyło postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej z dnia [...].
Organ wyjaśnił, że równolegle, pismem z dnia [....], zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z dnia [....] nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] stwierdziło nieważność tego postanowienia i po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawiadomiło strony postępowania, w tym M. S., o wszczęciu na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].
Postanowieniem z dnia [...], doręczonym do organu w dniu [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej T. Centrum - Zachód zażądał wydania akt postępowania administracyjnego toczącego się przed Burmistrzem C. o sygn. [...]. Akta postępowania zostały zatem przesłane Prokuratorowi w dniu [...], a strony postępowania pismem z tego samego dnia poinformowane o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie wynikającym z art. 35 kpa, lecz w terminie wyznaczonym do dnia [...]z uwagi na toczące się postępowanie przed Prokuratorem Prokuratury Rejonowej T. Centrum – Zachód.
W związku z tym, iż akta postępowania znak: [...] postanowieniem z dnia [...] uznane zostały za dowody rzeczowe i orzeczono o ich przechowywaniu jako załącznika do akt sprawy, strony postępowania zostały pismem z dnia [....] poinformowało o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie wynikającym z art. 35 kpa, z uwagi na toczące się postępowanie przed Prokuratorem Prokuratury Rejonowej T. Centrum - Zachód oraz, że sprawa zostanie załatwiona niezwłocznie po otrzymaniu akt z Prokuratury.
Organ wskazał, że pismem z dnia [....] SKO zwróciło się do Prokuratury Rejonowej T. Centrum - Zachód o zwrot akt postępowania o sygn. [...] i, że w odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...], Prokurator wyjaśnił, że zwrot akt postępowania administracyjnego nie jest jeszcze możliwy, gdyż akta te są materiałem dowodowym w sprawie. W związku z tym SKO zwróciło się do Prokuratury Rejonowej T. Centrum - Zachód z wnioskiem o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii akt postępowania administracyjnego. W przesłanej pismem z dnia [...] odpowiedzi, wyjaśniono zaś, że akta postępowania administracyjnego zostały przekazane do Sądu Rejonowego w T. wraz z aktem oskarżenia przeciwko P. B. W świetle przytoczonych okoliczności, SKO stwierdziło, że opisanej sytuacji faktycznej prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ch. z dnia [...] jest niemożliwe, albowiem organ nie posiada akt przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Zaraz bowiem po wyeliminowania z obrotu prawnego oczywiście wadliwego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z dnia [...], kiedy możliwe stało się rozpatrzenie wniosku skarżącej, organ zobowiązany został do wydania Prokuratorowi akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...]. Jednocześnie SKO zaznaczyło, że w jego ocenie nie jest obecnie możliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, gdyż dla prawidłowego potwierdzenia okoliczności podniesionych we wniosku skarżącej z dnia [...], niezbędny jest dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz ochrony przeciwpożarowej, której biegły nie jest w stanie wydać bez możliwości zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego znajdującymi się obecnie w Sądzie Rejonowym w T. pod sygnaturą [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność (jak też na przewlekłość postępowania) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, orzekanie w sprawie bezczynności (przewlekłości postępowania) w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, a zatem dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy na mocy powyższych przepisów przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność organu administracji, lecz jedynie ocena, czy organ miał obowiązek podjąć określone działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie oraz czy tego nie dokonał.
Wyjaśnić należy także, iż bezczynność organu administracji publicznej oznacza sytuację niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa (niezałatwienia sprawy w terminie z art. 35 i 36 kpa, czy w terminie wynikającymi z przepisów szczególnych), będącą konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony. Inny typ naruszenia zasady szybkości postępowania i prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej i nieuzasadnionej zwłoki, stanowi przewlekłość postępowania administracyjnego, przez którą rozumie się sytuację zbyt długiego prowadzenia postępowania, w związku np. z nieuzasadnionym (bez rzeczywistych przyczyn) przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, nieefektywnym wykonywaniem czynności w dużym odstępie czasu, wykonywaniem czynności pozornych, mnożeniem czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Zarówno instytucja bezczynności, jako i przewlekłości postępowania, wiążą się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 kpa oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 kpa. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei przepis art. 36 § 1 kpa stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Istotne znaczenie, z punktu widzenia biegu ww. terminów załatwienia sprawy administracyjnej i w konsekwencji zaistnienia ewentualnych przesłanek bezczynności ma moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tą bowiem datę rozpoczynają bieg terminy załatwienie sprawy administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2 kpa), oraz przypadków postępowań nadzwyczajnych (art. 149 § 1, art. 157 § 2 kpa), nie określa wyraźnie formy wszczęcia postępowania administracyjnego. Niemniej jednak utrwaliło się, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony następuje z mocy prawa, z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa), chyba że zaistnieje sytuacja, objęta zakresem zastosowania art. 61a kpa. W przypadku zaś postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu, za datę jego wszczęcia przyjmuje się dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, jeżeli o tej czynności powiadomiono stronę (patrz Rober Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str. 173-174; Andrzej Wróbel Komentarz Lex do art. 61 i 61a kpa). W tych też momentach rozpoczynają bieg ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej.
Choć w niniejszej sprawie skarżąca złożyła pierwotnie wniosek o wszczęcia postępowania w sprawie już w dniu [...], a do organu wpłynął on w dniu [...], to jednak w związku z tym, iż wydane w dniu [...] w konsekwencji tego wniosku postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało przez organ wyeliminowane z obrotu prawego na skutek stwierdzenia z urzędu jego nieważności postanowieniem z dnia [...], organ zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ch. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projektu podziału nieruchomości położonej w Ch., przy ul. [...] - w dniu [...]. Ten też moment ma istotne znacznie z punktu widzenia oceny, czy w sprawie miało miejsce uchybienie ustawowym terminom załatwienia sprawy i zasadzie szybkości postępowania. Zwłaszcza, że po odrzuceniu przez WSA w Bydgoszczy wniesionej przez stronę skargi na ww. postanowienie z dnia [...], skarżąca ponownie pismem z dnia [...] złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], który w wyniku jego cofnięcia przez stronę i złożenia wniosku o umorzenie postępowania wszczętego na jego skutek w dniu [...], zakończył się wydaniem decyzji z dnia [....] o umorzeniu postępowania w sprawie.
Oceniając zatem bieg postępowania po stwierdzeniu nieważności postanowienia z dnia [...] wszczynającego postępowanie z wniosku skarżącej z dnia [...] o stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [....], co miało miejsce w dniu [...], należy mieć na uwadze, że organ w następnie jego uostatecznienia, już w dniu [...] zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu. Dokonanie wskazanych czynności, a więc wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonego wadą nieważności postanowienia z dnia [...] i następnie zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie, uczyniło możliwym rozpatrzenie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia [...], doręczonym do organu w dniu [...], Prokurator Prokuratury Rejonowej zażądał jednak od SKO wydania akt postępowania administracyjnego toczącego się przed Burmistrzem Ch. o sygn. [...] w związku z prowadzonym postępowania w sprawie o czyn z art. 271 § 1 Kodeksu karnego (kk), co zostało uczynione w dniu [...].
Natomiast postanowieniem z dnia [...] uznane zostały one za dowody rzeczowe i orzeczono o ich przechowywaniu jako załącznika do akt sprawy dotyczącej czynu z art. 271 § 1 kk, a następnie przekazane zostały do Sądu Rejonowego w T. wraz z aktem oskarżenia przeciwko P. B. Z powyższego wynika, że już od dnia [...], SKO nie dysponowało aktami postępowania administracyjnego toczącego się przed Burmistrzem Ch., a zakończonego wydaniem objętej wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Akta te natomiast, jak wynika z wyjaśnień organu, są niezbędne do rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy, gdyż dla potwierdzenia okoliczności podniesionych we wniosku skarżącej z dnia [...], konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz ochrony przeciwpożarowej, której biegły nie jest w stanie wydać bez możliwości zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego.
Wskazać należy, że konieczność przesłania akt sprawy innemu organowi (w tym wypadku Prokuratorowi, który z kolei przesłał je Sądowi), a następnie oczekiwanie na ich zwrot, niewątpliwie stanowi przyczynę niezależną od organu, o której mowa w art. 35 § 5 kpa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 128/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Okresy opóźnienia w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu nie są zaś, w świetle art. 35 §, 5 kpa, wliczane do terminów załatwienia sprawy, określonych w art. 35 § 3 kpa. Oznacza to, że tego typu przeszkody w załatwieniu sprawy nie są uwzględniane do liczenia wskazanych przez ustawodawcę w art. 35 § 3 kpa terminów załatwieniu sprawy. Wymaga również podkreślenia, że w niniejszej sprawie organ wraz z przekazaniem akt postępowania Prokuratorowi wykonał obowiązek zawiadomienia o tym strony, czyniąc tym samym zadość wymogowi określonemu w art. 36 § 2 kpa.
W tym samym bowiem dniu, w którym wysłał akta postępowania Prokuratorowi tj. w dniu [...], poinformował strony postępowania o niemożności załatwiania z tego powodu sprawy w terminie z art. 35 kpa i wyznaczeniu nowego terminu jej rozpatrzenia - do dnia [...]. O niazałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie oraz o jej załatwieniu niezwłocznie po otrzymaniu z Prokuratury przekazanych akt postępowania administracyjnego organ poinformował także skarżącą pismem [...], wskazując na wydane przez Komisarza Policji T. – Śródmieście postanowienie z dnia [...] o uznaniu za dowody rzeczowe i przechowywaniu ich jako załącznika do akt sprawy dotyczącej czynu z art. 271 § 1 kk.
Należy mieć także na uwadze, że w tym czasie organ próbował odzyskać przekazane akta postępowania administracyjnego, o czym świadczy fakt, że pismem z dnia [...] wystąpił bezskutecznie do Prokuratury o zwrot przekazanych akt, a następnie pismem z dnia [...] wystąpił do niej z wnioskiem o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii akt postępowania administracyjnego, co również nie odniosło zamierzonego skutku, z uwagi na przesłanie tych akt wraz z aktem oskarżenia do Sądu Rejonowego w T. W ocenie Sądu w tak przedstawionej chronologii zdarzeń i czynności procesowych mających miejsce w sprawie, w szczególności tych podejmowanych po stwierdzeniu nieważności postanowienia z dnia [...] o wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej z dnia [...], nie ma warunków do stwierdzenia bezczynności organu. Po ostatecznym bowiem weliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...], organ już w dniu [...] zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu, którego jednak nie mógł zakończyć poprzez wydanie rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy z uwag na konieczność przekazania akt postępowania administracyjnego toczącego się przed Burmistrzem Ch. o sygn. [...] Prokuratorowi oraz nie dokonanie przez tego ostatniego ich zwrotu czy tez zwrotu kserokopii akt potwierdzonych za zgodność z oryginałem.
Jak podkreślono wyżej, do terminów załatwienia sprawy w świetle art. 35 § 5 kpa nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organów, którą stanowi m.in. właśnie okoliczność niedysponowania aktami sprawy na skutek ich przekazania innemu organowi. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że organ nie dysponował aktami o sygn. [...], że czynił bezskuteczne starania o ich odzyskanie oraz, że akta te były mu niezbędne do całościowego i pełnego rozpatrzenia sprawy, gdyż konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Organ zgodnie z art. 36 § 2 kpa zawiadamiał również skarżącą o niezależnych od organu (bo wynikających z przekazania akt innemu organowi) powodach zwłoki w załataniu sprawy.
W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności SKO nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Brak stwierdzenia bezczynności organu czyni bezprzedmiotowym ocenianie stopnia niezaistniałej bezczynności, a więc badanie czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (149 § 2 ppsa), oraz odnoszenie się do wniosku strony o ukaranie dyscyplinarne pracownika mającego być winnym niezałatwienia sprawy w terminie.
Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na brak przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia z art. 149 ppsa, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.