Uzasadnienie
S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w B. w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy, Skarżący pismem z [...].02.2020r. za pośrednictwem portalu ePUAP złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej: kopii protokołów posiedzeń rady pedagogicznej w Szkole Podstawowej nr [...] w B. od 1.08.2019r. do 21.02.2020r.
W piśmie z [...].03.2020r. Dyrektor Szkoły Podstawowej poinformował Skarżącego, że ze względu na spiętrzenie spraw służbowych, załatwienie dwóch wniosków o udostępnienie informacji publicznej z [...].02.2020r. nastąpi [...].04.2020r.
W skardze Skarżący wskazał, że dyrektor publicznej szkoły podstawowej jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Rada pedagogiczna jest natomiast, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), organem kolegialnym szkoły w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Skarżący podniósł, że dokumenty, o które wnioskował, związane są z działalnością tego organu realizującego zadania szkoły publicznej.
Zatem protokoły z posiedzeń ww. organu wraz z uchwałami i innymi załączonymi do niego załącznikami, o ile nie są to dokumenty prywatne (np. wnioski w sprawach indywidualnych uczniów), stanowią przedmiot informacji publicznej, gdyż dotyczą działalności publicznej szkoły i jako takie winny być udostępnione na żądanie.
W ocenie Skarżącego, powołanie się w piśmie organu, informującym o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku, na bliżej nieokreślone "spiętrzenie spraw służbowych" oznacza, że organ bez uzasadnionej przyczyny skorzystał z uprawnienia przyznanego mu w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie określił z jakiego powodu żądana informacja nie może zostać udostępniona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ww. ustawy. Skarżący uznał, że jest to nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy, a zatem działanie na zwłokę. Przesłana odpowiedź nie jest decyzją administracyjną w myśl art. 107 kpa, stanowiącą odmowę udostępnienia informacji publicznej. Nie wyjaśnia także powodów opóźnienia. Trudno, zdaniem Skarżącego, brak czasu uznać za uzasadnioną przyczynę wydłużenia terminu. Dyrektor w piśmie nie określił formy, sposobu ani terminu w jakim informacja zostanie udostępniona. Jakiekolwiek opóźnienie jest nie uzasadnione, ponieważ informacja o którą wnioskował skarżący jest w posiadaniu dyrektora i może być udostępniona bez zbędnej zwłoki.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w B. wniósł o jej oddalenie. Jak wynika z ww. pisma, w odpowiedzi na wniosek z [...].02.2020r., skarżący uzyskał informację, że wniosek zostanie rozpatrzony do dnia [...].04.2020r.
Organ zwrócił uwagę, że każdemu nauczycielowi zatrudnionemu w szkole podstawowej (a takim jest Skarżący) wiadome jest to, że bezpośrednio po zakończeniu ferii zimowych następuje w jednostkach oświaty znaczny przyrost zadań, które należy przygotować w konkretnym czasie. Należą do tego prace nad przygotowaniem następnego roku szkolnego (nabór dzieci do klasy pierwszej, opracowanie projektu arkusza organizacji szkoły na kolejny rok szkolny, przygotowanie tzw. ruchu kadrowego w taki sposób, aby w maju dokonać wszelkich koniecznych zmian w zatrudnieniu nauczycieli), jak również organizacja egzaminu próbnego ósmoklasistów. Skarżący jako długoletni nauczyciel, jak również działacz związkowy musi, zdaniem organu, posiadać owe informacje, dlatego brak było konieczności szerszego wyjaśniania ww. osobie, na czym polega spiętrzenie w tym okresie spraw służbowych.
Organ wypunktował na czym polegał spiętrzenie spraw służbowych na przełomie lutego i marca 2020r.:
- 1) 19.02. -12.03.2020r. odbywało się postępowanie rekrutacyjne do pierwszych klas,
- 2) 24-25.02.2020r. odbywało się przygotowanie egzaminu próbnego ósmoklasistów (przydział sal, przygotowanie arkuszy i kart odpowiedzi dla uczniów, wyznaczenie nauczycieli do komisji nadzorujących),
- 3) 26-28.02.2020r. miało miejsce przeprowadzenie egzaminu próbnego dla ósmoklasistów,
- 4) od 11.03.2020r. do nadal przygotowanie i prowadzenie szkoły w ramach funkcjonowania w warunkach stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie epidemii (przyjęcie nowej organizacji pracy szkoły, zapewnienie środków dezynfekujących, etc),
- 5) 26.02. - 05.03.2020r. intensywne uzgodnienia ze związkami zawodowymi w sprawie przydziału świadczeń socjalnych, w tym zapomóg losowych oraz opracowanie preliminarza na 2020r. i sprawozdanie za 2019r.,
- 6) 28.02.2020r. miał miejsce wypadek uczennicy podczas dyżuru jednego z nauczycieli (w wyniku czego konieczne było wdrożenie procedury powypadkowej, zgromadzenie dokumentacji, przegląd zapisu monitoringu szkolnego),
- 7) 04.03.2020r. jeden z nauczycieli zawiadomił szereg organów nadzorujących szkołę o podejrzeniu sfałszowania danych w systemie komputerowym, w wyniku czego konieczne było podjąć działania wyjaśniające (sprawdzenie i analiza historii zmian w dzienniku elektronicznym),
- 8) do 06.03.2020r. przeprowadzenie procedury związanej z postępowaniem z zakresu odpowiedzialności porządkowej pracownika,
- 9) do 02.04.2020r. przygotowanie projektu oraz przekazanie do podmiotu opiniującego arkusza organizacji roku szkolnego 2020/2021,
- 10) od 03.04.2020r. rozmowy z nauczycielami oraz przygotowanie dokumentacji w sprawie redukcji zatrudnienia kilkorga pracowników pedagogicznych.
Organ zauważył ponadto, że jeśli Skarżącemu zależało na natychmiastowym uzyskaniu dostępu do protokołów z Rady Pedagogicznej, to jako osoba zatrudniona w SP-[...] na stanowisku nauczyciela mógł w każdej chwili uzyskać dostęp poprzez przybycie do sekretariatu szkoły, przejrzenie protokołów, ewentualnie zrobienie zdjęć.
Organ wskazał, że wnioskowane protokoły, z dokonaną anominizacją danych osobowych uczniów zostały przekazane skarżącemu [...].04.2020r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
W sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 - dalej jako: "u.d.i.p").
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Ustawodawca w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.
W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.
Wspomniany art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.
W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej.
Skarżący w piśmie z [...].02.2020r., złożonym za pośrednictwem portalu ePUAP zażądał udostępnienia kopii protokołów posiedzeń rady pedagogicznej w Szkole Podstawowej nr [...] w B. od 1.08.2019r. do 21.02.2020r.,
W ocenie Sądu dokumenty objęte wnioskiem stanowią informację publiczna w rozumieniu u.d.i.p. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania u.d.i.p. w zakresie wniosku skarżącego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że protokoły posiedzeń rady pedagogicznej szkoły, których przedmiotem są sprawy publiczne, posiadają walor informacji publicznej (wyrok NSA z 22.02.2012 r. sygn. akt I OSK 2291/11 (LEX nr 1122884).
Należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w 14-dniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W ocenie Sądu, bezsporne w sprawie jest, że w żądaniu Skarżącego spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w B. jest podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne tj. zasadę powszechności wykształcenia, dysponuje też funduszami publicznymi i samorządowymi. Jest zatem organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Tym samym należy do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie tylko nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.
Stan bezczynności będzie występował również w sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), a podmiot obowiązany do jej udostępnienia nie powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że Dyrektor podjął działania dopuszczone przez przepisy u.d.i.p. W terminie 14 dni odpowiedział na wniosek Skarżącego, informując Wnioskodawcę w piśmie z [...].03.020r. na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że ze względu na spiętrzenie spraw służbowych, załatwienie wniosków o udostępnienie informacji publicznej nastąpi do 23.04.2020r.
Ostatecznie informacja publiczna została udzielona Skarżącemu 21.04.2020r., tj. w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ zakreślając termin udzielenia informacji o przedłużeniu terminu, zachował wymagania wynikające z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Wobec powyższego w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest w istocie jedynie to, czy Dyrektor po otrzymaniu wniosku Skarżącego z 23.02.2020r. był uprawniony, aby w zaistniałych okolicznościach przedłużyć termin do załatwienia wniosku w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Podkreślić należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wymaga sporządzenia powiadomienia w wymaganej formie.
Wobec powyższego prawidłowe jest powiadomienie dokonane w piśmie z [...].03.2020r. Ważne natomiast jest podanie powodów opóźnienia oraz terminu, w jakim nastąpi udostępnienie informacji. Wyznaczony termin nie może być dłuższy jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Z treści powiadomienia zwartego w piśmie z [...].03.2020r. wynika, że przedłużenie terminu na udzielenie informacji publicznej podyktowane było spiętrzeniem spraw służbowych. Termin został przedłużony do 23.04.2020r. i nie przekroczył 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku.
W udzielonej odpowiedzi na skargę Dyrektor szczegółowo wyjaśnił, co należy rozumieć poprzez "spiętrzenie spraw służbowych". Wszystkie zadania wykonywane w szkole od 19.02.2020r. do 3.04.2020r., zostały szczegółowo opisane w udzielonej odpowiedzi na skargę. Stanowisko to uzasadnia wskazany w informacji powód przedłużeniu terminu załatwienia sprawy jako "spiętrzenie spraw służbowych".
W ocenie Sądu wszystkie podane okoliczności uzasadniają przedłużenie terminu zawarte w piśmie z [...].03.2020r. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w B., podobnie jak dyrektorzy wszystkich placówek oświatowych w całym Kraju, pracowali w trudnych warunkach wywołanych stanem przed epidemią. Dlatego Sąd uważa, że sprawne prowadzenie placówki szkolnej i dobro uczniów, było w tym okresie zadaniem priorytetowym. Działanie w warunkach szczególnych, zostało prawnie uregulowane 15.03.2020r. Na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 14.03.2020 r. wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433, ze zm.), a następnie 20.03.2020 r. ogłoszono stan epidemii, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491, ze zm.). Już w czasie złożenia przez Skarżącego skargi miała miejsce szczególna sytuacja faktyczna i prawna.
Sąd nie uważa, aby przedłużenie terminu zawarte w piśmie z [...].03.2020r. miało charakter pozorny.
Mając to wszystko na uwadze, w ocenie Sądu, Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w B. w okolicznościach niniejszej sprawy był uprawniony, aby skorzystać z możliwości zawiadomienia o przedłużeniu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym Dyrektor nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.
Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 4 P.p.s.a.