Uzasadnienie
W dniu 28 marca 2014 r. M. M. – zwany dalej skarżącym złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy ul. P. 11 w T. Prezydent Miasta T. pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. stosując przepis art. 64 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013, poz. 267 ze zm.) – dalej K.p.a. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni o: poprawne wypełnienie wniosku, decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającej z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) oraz decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie art. 122 ust. 2 pkt 2 ww ustawy, decyzję zarządcy drogi na lokalizację projektowanego zjazdu zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).
Pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta T. pozostawił wniosek bez rozpatrzenia wskazując, iż nie złożono wymaganych dokumentów i nie uzupełniono wniosku zgodnie z wezwaniem. Organ zwrócił skarżącemu cztery egzemplarze projektu budowlanego, informując, że po uzupełnieniu braków można ponownie złożyć wniosek w przedmiotowej sprawie.
Skarżący pismem z dnia 05 maja 2014 r. wezwał organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 13 maja 2014 r. organ I instancji podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, uzasadniając je między innymi, iż wezwanie do dostarczenia decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zwalniającej z zakazów określonych w trybie art. 88l ustawy Prawo wodne, winno nastąpić w trybie art. 64 § 2 K.p.a.
Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Prezydenta Miasta T., która została odrzucona postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014r. sygn. akt II SAB/Bd 66/14 z powodu nie wyczerpania środków zaskarżenia tj. nie złożenia zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia.
Wobec powyższego skarżący pismem z dnia 12 września 2014 r. złożył zażalenie.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione oraz odmówił wyznaczenia Prezydentowi Miasta T. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu postanowienia podał, że z przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.
Wojewoda podzielił pogląd prezentowany w jurysdykcji administracyjnej, zgodnie z którym, jeżeli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie wskazał na orzecznictwo, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania.
Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Prezydenta Miasta T., wnosząc o zobowiązanie organu I Instancji do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez Sąd akt organowi i zarzucając naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę, pomimo braku przesłanek uzasadniających zastosowanie powyższego przepisu oraz naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie.
W ocenie skarżącego przedłożył on wszystkie wymagane dokumenty wynikające z prawa budowlanego zaś organ I instancji wzywając go, do dostarczenia powyżej wskazanej decyzji oraz pozwolenia wodnoprawnego winien zastosować przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji w przypadku nie usunięcia wskazach nieprawidłowości w zakreślonym terminie, wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zdaniem skarżącego organ administracyjny nieprawidłowo zastosował wezwanie do uzupełnienia brakujących dokumentów w trybie art. 64 § 2 K.p.a., gdyż tryb ten zastosować by mógł jedynie do uchybień stwierdzonych z art. 33 ust. 2 Prawo budowlane. Nadto, wskazał również, iż wezwanie do przedłożenia decyzji zwalniającej z zakazów określonych w art. 88l ustawy Prawo wodne oraz decyzji pozwolenie wodonoprawne nie jest objęte dyspozycją art. 33 ust. 2 Prawo budowlane, co oznacza do uzupełnienia jakichkolwiek braków w tym zakresie winno mieć zastosowanie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o jej odrzucenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Ze względu na treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu spraw dotyczących uprawnień lub obowiązków określanych w aktach lub czynnościach organów administracji publicznej. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, zauważyć należy, że strona skarżąca zarzuciła Prezydentowi Miasta T. bezczynność w rozpoznaniu jej żądania w zakresie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w której organ I instancji pozostawił złożony wniosek skarżącego bez rozpoznania, jak o tym poinformował stronę w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r.
Skarga została poprzedzona wniesieniem przysługującego stronie środka zaskarżenia w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., co stanowi spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu strona skarżąca skutecznie wniosła do Wojewody [...] zażalenie z dnia 12 września 2014 r.
Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy zastosowana przez organ sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, była trafnym sposobem zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla wyżej opisanego przedsięwzięcia w kształcie wynikającym z wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2014 r.
Zastosowana sankcja wynikała z bezskutecznego upływu terminu, jaki Prezydent Miasta wyznaczył inwestorowi na usunięcie braków wniosku z dnia 28 marca 2014 r. poprzez przedłożenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającej z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie art. 122 ust. 2 pkt 2 ww ustawy, decyzji zarządcy drogi na lokalizację projektowanego zjazdu zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego oraz poprawienia wniosku. Przedmiotowego wezwania Prezydent Miasta dokonał pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r., o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a., uprzedzając zarazem stronę o skutkach nieusunięcia braków wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia przedmiotowego pisma. U podstaw wezwania jak należy przypuszczać leżało przekonanie organu, że planowana inwestycja leży na terenie znajdującym się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Rozstrzygnięcie sprawy nie zależy jednak od oceny, czy inwestycja rzeczywiście oprócz poprawienia wniosku wymaga uprzedniego wydania: decyzji zwalniającej z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie art. 122 ust. 2 pkt 2 ww ustawy oraz decyzji zarządcy drogi na lokalizację projektowanego zjazdu zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego, lecz od tego, czy Prezydent Miasta zastosował w niniejszej sprawie właściwy tryb uzupełnienia domniemanych braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a dalej, czy sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. była uprawniona.
Niewątpliwie tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 K.p.a., a skoro przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a K.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 64; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II GSK 911/09, LEX nr 746326).
Z przepisu art. 63 § 2 i 3 K.p.a. dotyczącego wnoszenia podań wynika, że podanie powinno wskazywać osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a także określać jej żądanie; ponadto powinno być podpisane. Natomiast przepis art. 64 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
W odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ustawa Prawo budowlane w art. 33 ust. 2 przewiduje dodatkowe podstawowe wymogi formalne, jednak wśród nich nie wymienia ww. decyzji, natomiast w art. 35 ust. 1 pkt 3 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6.
Z kolei w art. 35 ust. 3 powołana ustawa przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).
Analiza wyżej przywołanych przepisów postępowania oraz Prawa budowlanego powyższego prowadzi do uznania, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 917/10, LEX nr 746927, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 11/13, LEX nr 1330046).
Z analizy przepisów art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wynika zarazem wprost, i to bez konieczności sięgania nawet do przepisów ustawy Prawo wodne, że ewentualne braki wniosku o pozwolenie na budowę, a w zasadzie projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku, stanowią braki materialnoprawne, które organ architektoniczno-budowlany bada na późniejszym etapie niż wstępnie badanie formalnej kompletności wniosku na płaszczyźnie przepisów art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego.
Przesłanką uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne jest uzyskanie decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej o zwolnieniu z zakazów określonych w art. 40 ust. 1 i art. 88l ust. 1 ww ustawy. Uzyskanie takiej decyzji umożliwia następnie wystąpienie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Warto jednak wspomnieć, że przedłożoną przez skarżącego decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. odmówiono udzielenia zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne dla planowanej ww inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji podano m.in., że teren inwestycji znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, według którego teren ten zagrożony jest zalewem wielkiej wody powodziowej (WW 1%) na poziomie rzędnej lustra wody 42,60 m n.p.m.
W konsekwencji spowodowało to, że skarżący dysponując decyzją z dnia [...] r. nie mógł uzyskać decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym.
Decyzja o pozwoleniu na budowę winna być zatem poprzedzona decyzjami: o zwolnieniu z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz pozwoleniem wodnoprawnym. Jednakże wymóg ten nie jest wymogiem o charakterze formalnym, bowiem uprzednie wydanie przedmiotowych decyzji jest materialne i jest prawną przesłanką ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę.
Podobnie ma się sytuacja w przypadku wezwania przez organ I instancji o dostarczenie decyzji zarządcy drogi na lokalizację projektowanego zjazdu zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego.
W konsekwencji podkreślić należy, że w razie stwierdzenia przez Prezydenta Miasta w niniejszej sprawie, że wniosek nie posiada braków, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mógł on egzekwować od inwestora usunięcia innych braków wniosku (materialnoprawnych), poprzez zastosowanie trybu z art. 64 § 2 K.p.a. Tym samym, w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i projekcie budowlanym wymaga uzyskania ww. decyzji, Prezydent Miasta powinien był wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. I dopiero po jego bezskutecznym upływie mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne zaś było egzekwowanie do inwestora domniemanych braków wniosku w tym zakresie poprzez zastosowanie trybu z art. 64 § 2 K.p.a. i sankcji w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Skoro w niniejszej sprawie Prezydent Miasta niezasadnie zastosował przepis art. 64 § 2 K.p.a. i pozostawił na jego podstawie wniosek o pozwolenie na budowę bez rozpoznania, podczas gdy powinien wniosek ten rozpatrzyć merytorycznie i w razie stwierdzenia uchybienia w postaci braku uzyskania ww. decyzji zastosować tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a brak usunięcia uchybień w tym zakresie mógł stanowić podstawę do wydania negatywnej decyzji, to pozostaje w bezczynności, bowiem do dnia wniesienia skargi, a także w dacie orzekania przez Sąd nie załatwił sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej we wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2014 r. W sprawie niewątpliwie minęły już terminy, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a., a organ nie powołał takich okoliczności, które stanowiłyby niezależną od organu przeszkodę dla załatwienia sprawy. Przeciwnie, ze stanowiska organu wynika, że to ocena prawna wniosku skarżącego, jaką przyjął w niniejszej sprawie Prezydent Miasta, stanowi przyczynę, dla której sprawa nie została zakończona jedną z decyzji, jakie mogą zostać wydane w sprawie o pozwolenie na budowę. Bezsprzecznie, zatem skarżony organ pozostaje w bezczynności w sprawie załatwienia sprawy z wniosku o pozwolenia na budowę, jaki skarżący skierował do organu w dniu 28 marca 2014 r.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Wyznaczony termin na załatwienie wniosku skarżącego jest w ocenie Sądu wystarczający dla rozstrzygnięcia przez organ, czy i jakie braki zawiera przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę. Termin miesięczny, liczony zgodnie z dyspozycją przepisu art. 286 P.p.s.a., a korespondujący z treścią przepisu art. 35 § 3 K.p.a., nie będzie obejmował wyznaczenia przez organ odpowiedniego terminu do uzupełnienia ewentualnych braków materialnych wniosku (projektu budowlanego) na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę bezczynność Prezydenta Miasta nie miała charakteru rażącego. Wprawdzie od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności organu Sądu upłynął ponad 1 rok, jednak bezczynność Prezydenta Miasta wynikała z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 K.p.a. wynikającego z nietrafnej oceny charakteru ewentualnych braków wniosku o pozwolenie na budowę. Niewątpliwie też na stanowisko organu, co do słuszności zastosowanego trybu weryfikacji wniosku o pozwolenie na budowę miało rozstrzygnięcie Wojewody [...], który nie uznał za uzasadnione zażalenia inwestora na bezczynność Prezydenta Miasta w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Z tej też przyczyny Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zdanie drugie orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Zarazem Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, w szczególności mając na uwadze charakter bezczynności organu oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., i brak wniosku strony w tym przedmiocie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając treść wniosku skarżącego, wysokość kosztów sądowych poniesionych przez stronę w niniejszej sprawie oraz fakt korzystania z zastępstwa procesowego.