Uzasadnienie
Skarżący J. F. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie "PINB") wnosząc o wyznaczenie temu organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy znak: [...] dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na realizacji kompleksowej inwestycji budowlanej, na którą złożyły się: utwardzenie terenu podwórza nierozkruszonym gruzem, rozbiórka trzech budynków oraz przebudowa dwóch budynków gospodarczych zlokalizowanych we wsi K. na działce nr [...] należącej do K. K.. Ponadto skarżący wniósł o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i stwierdzenie, iż miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2014 r. do PINB wpłynęło jego pismo z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, która miała miejsce na działce nr [...] we wsi K. i polegała na realizacji inwestycji budowlanej składającej się z następujących robót budowlanych:
- 1) utwardzenie terenu podwórza nierozkruszonym gruzem bez wymaganego zgłoszenia,
- 2) przebudowa dwóch dużych budynków gospodarczych bez wymaganego pozwolenia,
- 3) rozbiórka budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia,
- 4) rozbiórka budynku gospodarczego (przylegającego do domu skarżącego) bez wymaganego pozwolenia,
- 5) rozbiórka budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia.
Skarżący podniósł, że PINB nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a zamiast tego skierował do skarżącego pismo, w którym ustosunkował się do poruszonych przez niego kwestii.
W odpowiedzi na kierowane w następnych miesiącach pisma PINB odpowiadał pismami, w których wypowiadał się w kwestii przebudowy budynków (m.in. w piśmie z [...] października 2015 r.), rozbiórki budynków (m.in. w piśmie z [...] lutego 2015 r.), utwardzenia terenu (m.in. w piśmie z [...] kwietnia 2015 r.), jednakże po otrzymaniu ostatniego pisma z [...] października 2015 r. skarżący nie otrzymał ostatecznego rozstrzygnięcia PINB w postaci decyzji.
Skarżący podkreślił, że ponieważ datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego – w skrócie "k.p.a"), to postępowanie toczy się od [...] grudnia 2014 r.
Skarżący wskazał ponadto na szereg uchybień, które jego zdaniem miały miejsce w toczącym się postępowaniu polegających m.in. na braku zawiadomienia skarżącego o kontrolach, które miały miejsce na działce nr [...] (naruszenie art. 79 k.p.a.), sporządzeniu i odczytaniu protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2015 r. już po zakończeniu kontroli i odejściu skarżącego (naruszenie art. 68 § 2 k.p.a.), a także naruszenie art. 12 § 1, art. 7, art. 8, art. 11, art. 9 i art. 10 k.p.a.
Skarżący podkreślił, że o rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie złożonym administracji publicznej nie decyduje jego tytuł nadany przez stronę bądź całkowity brak tego tytułu, ale rzeczywista treść pisma. Zdaniem skarżącego we wniosku z [...] grudnia 2014 r. jasno i konkretnie zgłosił żądanie wszczęcia postępowania, gdyż zakończył go zdaniem "Proszę o zajęcie stanowiska w sprawie". Zastosowaną formę grzecznościowa "proszę" oraz skrót myślowy "zajęcie stanowiska" można utożsamić ze zdaniem "żądam wszczęcia postępowania i podjęcia działań, których efektem końcowym będzie zajęcie stanowiska tj. wydanie decyzji w przedstawionej sprawie". Jeżeli PINB uznał wniosek za niejasny i niekonkretny, to miał obowiązek poinformować o tym skarżącego.
Skarżący zwrócił też uwagę, że w piśmie wskazał, iż prace budowlane na działce nr [...] grożą zalaniem jego budynków, do czego doszło trzykrotnie w roku 2015 r. To sformułowanie ww. wniosku nie pozwalało organowi zakwalifikować go jako skargi z art. 227 k.p.a.
Skarżący podnosząc, że ma interes prawny w sprawie, wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dani [...] marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. nr 49 z 2006 r. poz. 356) załącznik nr [...], punkt 5 – z związku z art. 29 ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego i w związku z art. 29 ustawy – Prawo wodne. Wskazując na treść tych przepisów skarżący podniósł, że utwardzenie terenu nastąpiło bez wymaganego zgłoszenia, zakłóca stan wody na gruncie, a nadto odpady nie zostały poddane kruszeniu. W związku z zalaniem gruntów skarżącego, których przyczyną było podwyższenie terenu podwórza działki nr [...], PZU S.A. wypłacił mu dwa odszkodowania. Zdaniem skarżącego jest on stroną postępowania dotyczącego samowolnego utwardzenia części działki nr [...], gdyż posiada interes prawny, który wynika nie tylko z faktu sąsiedztwa z nieruchomością inwestora, ale również z uwagi na opisane w pismach do PINB i WINB różnego rodzaju bezpośrednie i pośrednie oddziaływanie utwardzenia na jego grunt i znajdujące się na nim budynki.
Jako okoliczności uzasadniające tezę, iż ma interes prawny w sprawie skarżący wskazał także całościowy charakter poszczególnych robót budowlanych przeprowadzonych w latach 2012 – 2015 na działce nr [...], wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2015 r. przez Burmistrza S. oraz brak spełnienia określonej w art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przesłanki co do minimalnej odległości budynku będącego przedmiotem rozbiórki od granicy zwalniającej z obowiązku ubiegania się o wydanie pozwolenia na rozbiórkę.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pełnomocnik skarżącego dnia [...] października 2015 r. odebrał informację, że skarżący nie jest stroną postępowania
Organ opisał czynności podejmowane w związku z pismem skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. (które wpłynęło do organu [...] grudnia 2014 r.). Wskazał m.in., że w dniu [...] stycznia 2015 r. przeprowadzono kontrolę, podczas której stwierdzono, że podczas robót rozbiórkowych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z [...] kwietnia 2013 r., K. K., właściciel działki nr [...] rozsypał gruz w koleinach na terenie swojego podwórza. Swoje postępowanie tłumaczył koniecznością przywrócenia możliwości komunikacyjnych, gdyż woda deszczowa z nieorynnowanych dachów budynków skarżącego uniemożliwiała przemieszczanie maszyn rolniczych.
Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. został poinformowany, że rozrzucenie gruzu nie może być uznane za roboty budowlane, a sprawę gospodarki wodnej należy kierować do Burmistrza S.. Organ zwrócił uwagę, że dokonano pomiarów geodezyjnych, z których wynika, że teren w niektórych miejscach został podniesiony maksymalnie o 8 – 10 cm. Organ wskazał także na roboty wykonane przez K.K. (właściciela działki nr [...]), które uniemożliwiły spływ wód w kierunku działki skarżącego. Wykonane dwie nitki drenażu, ciek wzdłuż ogrodzenia i przepuszczalna nawierzchnia podwórza gwarantowały odbiór wód deszczowych odprowadzanych do pobliskiego oczka wodnego.
Opisując dalszy tok sprawy organ m.in. wskazał, że udzielał skarżącemu (reprezentowanemu przez radcę prawnego) odpowiedzi (w dniu [...] października 2015r.), że nie jest stroną w sprawie.
Organ podniósł, że skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika) kierował do niego kolejne pisma. W związku ze zgłoszonymi faktami dotyczącymi robót budowlanych na działce nr [...] organ wszczął postępowanie dotyczące wykucia otworu w ścianie szczytowej stodoły oraz powiększenia otworu drzwiowego w budynku gospodarczym. Po dobrowolnym przywróceniu stanu poprzedniego przez właściciela działki nr [...] postępowanie zostało umorzone.
W zgłaszanej sprawie ogrodzenia organ odmówił wszczęcia postępowania, nie znajdując podstaw prawnych do nakazania rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na własnej działce o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m.
W dniu [...] maja 2016 r., stosownie do zalecenia WINB, organ wszczął także postępowanie dotyczące zamurowania otworów drzwiowych stodoły na działce nr [...]. W wyniku postępowania naprawczego K. K. został zobligowany do wykonania trzech opinii technicznych, które były podstawą do nakazania czynności w celu doprowadzenia budynku stodoły do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie obowiązku przez K. K. organ potwierdził decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], która stała się ostateczna.
Organ zwrócił także uwagę, że w związku z tym, że sprawa związana z ogrodzeniem, które skarżący usiłuje nazwać murem oporowym, była przedmiotem dalszych skarg i odwołań, uznał że postępowania te należy rozdzielić w ten sposób że:
- - sprawę robót budowlanych dotyczących budynku stodoły pozostawiono pod numerem [...],
- - sprawie ogrodzenia zwanego przez skarżącego murem oporowym nadano numer [...].
W przedstawionej sytuacji organ uznał, że sprawa została już rozstrzygnięta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm, zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k..p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.
Zważywszy na wskazany przedmiot zaskarżenia wskazać należy, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Jednakże należy mieć na uwadze, że wobec braku legalnych definicji pojęć "bezczynności" oraz "przewlekłości" w prowadzeniu postępowania administracyjnego, trudności w rozróżnieniu tych zjawisk w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie jest wiążące dla sądu to, jak skonkretyzowany został przedmiot skargi.
W istocie bowiem przedmiotem kontroli sądowej w tego typu sprawach pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy natomiast wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Przewlekle będzie również prowadzone postępowanie, gdy czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13, dostępny w CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zarzucana przez skarżącego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy rozpoznania jego pisma z dnia [...] grudnia 2014 r., który wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2014 r. Treść tego pisma jest krótka, składa się z trzech następujących zdań:
"Piszę do Państwa w związku z pracami budowlanymi prowadzonymi przez P. K. K. na jego działce przylegającej do mojej działki, polegającymi na rozbiórce i przebudowie budynków oraz zmianie nawierzchni i podwyższaniu podwórza.
Uważam, że tego rodzaju prace grożą zalaniem moich budynków, gdyż odpływ już teraz został zasypany gruzem.
Proszę o zajęcie stanowiska w przedstawionej sprawie."
W przedstawionej treści pisma skarżącego nie sposób dostrzec żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, a tym bardziej o tak szczegółowym zakresie, jak przedstawił to skarżący na wstępie swojej skargi tj. obejmującego:
- 1) utwardzenie terenu podwórza nierozkruszonym gruzem bez wymaganego zgłoszenia,
- 2) przebudowę dwóch dużych budynków gospodarczych bez wymaganego pozwolenia,
- 3) rozbiórkę budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia,
- 4) rozbiórkę budynku gospodarczego (przylegającego do domu skarżącego) bez wymaganego pozwolenia,
- 5) rozbiórkę budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia.
W piśmie z [...] grudnia 2014 r. skarżący zwraca się do organu "w związku" z pracami budowlanymi, wskazując na zagrożenie w postaci zalania budynków. P. to, w świetle przepisów prawa, mogło być odczytane jako wskazanie, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jest to sytuacji odpowiadająca treści art. 29 ust. 1 pkt 1 obowiązującej w momencie przedstawienia pisma organowi ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. – Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 3 tej ustawy jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Wypowiedziana w cytowanym piśmie prośba "o zajęcie stanowiska" w przedstawionej sprawie mogła być zatem odczytana jako żądanie wszczęcia postępowania – ale nie w sprawie samowoli budowlanej, a w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. Organem właściwym w tego rodzaju sprawie jest – jak wynika z wyżej cytowanego przepisu Prawa wodnego – wójt, burmistrz lub prezydent; w przedmiotowej sprawie – Burmistrz S., o czym organ prawidłowo powiadomił skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. (k. 7 akt administracyjnych).
W zakresie prowadzonych niezgodnie z prawem robót budowlanych pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. mogło być odczytane jedynie jako sygnał, że taki fakt ma miejsce, co wymaga sprawdzenia, stosownie do ciążącego na organie inspekcji budowlanej obowiązku kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Organ wykonuje ów obowiązek kontroli także z własnej inicjatywy, a nie tylko na wniosek. Z drugiej strony nie każdy, kto wnioskuje o wykonanie ww. kontroli może być uznany za stronę postępowania.
Nie można zatem uznać, że ww. pismo wszczęło postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego.
Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie PINB, po otrzymaniu pisma skarżącego (sygnału o problemie) podjął czynności kontrolne na wskazanej przez skarżącego nieruchomości, a w wyniku kontroli dokonał oceny zastanego stanu robót budowlanych stwierdzając m.in. że część robót została podjęta po dokonaniu stosownego zgłoszenia, a część – bez dopełnienia obowiązków nałożonych prawem, co skutkowało m.in. ukaraniem mandatem karnym (por. pismo z dnia [...] lutego 2015 r.). O podejmowanych czynnościach skarżący był informowany (np. pisma z [...] lutego 2015r., z [...] kwietnia 2015 r.), brał też udział w przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] lipca 2015 r., aczkolwiek nie był jasny status skarżącego tj. czy jest on stroną w sprawie.
Jasne żądanie skarżącego, aby organ udzielił skarżącemu informacji dotyczącej "samowoli budowlanej" (a nie zalewania gruntów) polegającej na utwardzeniu części działki nr 49 i rozbudowie budynku gospodarczego na tej działce - ewentualnie żeby organ wszczął stosowne postępowania administracyjne, zawiera pismo skarżącego z dnia [...] września 2015 r. (sporządzone przez jego pełnomocnika, radcę prawnego; wpływ [...] września 2015 r. – k. 18 akt sprawy). W odpowiedzi organ wydał postanowienie z dnia [...] października 2015 r. którym odmówił wszczęcia postępowania, o które wniesiono pismem z dnia [...] września 2015 r., uznając, że skarżący nie jest stroną w sprawie (k. 28 akt administracyjnych).
Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku stosownego żądania w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. nie można uznać wpływu tego pisma za wszczynające postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej na działce nr [...] w K., w której to sprawie skarżący były stroną postępowania. Treść tego pisma nie daje nawet podstaw do stwierdzenia, że organ winien powziąć wątpliwości, czy skarżącemu chodziło o wszczęcie tego rodzaju postępowania (a nie postępowania dotyczącego zmiany stanu wody). Jasne żądanie w kwestii wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej zawierało natomiast pismo skarżącego z dnia [...] września 2015r., odnośnie którego organ, w terminie zakreślonym w art. 35 k.p.a., podjął rozstrzygnięcie (postanowienie z dnia [...] października 2015 r.), które zakończyło sprawę w stosunku do skarżącego.
Prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia leży poza granicami sprawy w przedmiocie bezczynności organu.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.