Uzasadnienie
A. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących we [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości progów dochodowych pracowników, według których wysokości, na podstawie Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (ZFŚS), przyznawane były pracownikom kwoty dopłat z ZFŚS w okresie czerwiec 2000 r. – [...] lipca 2016 r.
Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji poprzez przekazanie skarżącej wnioskowanej informacji w formie pisemnej, wnosząc jednocześnie o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Skarżąca zwróciła się również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących we [...] o udzielenie informacji w przedmiocie m.in. w zakresie tabel dochodowych, według których przyznawane są osobom uprawnionym świadczenia socjalne.
Jak wynika z odpowiedzi na powyższy wniosek, organ odmówił skarżącej udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie wskazując, że ustawa o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych nie przewiduje ustalania progów dochodów pracowników oraz, że skarżąca nie uzyska informacji odnośnie świadczeń wypłaconych innym pracownikom.
Skarżąca podniosła, że kontrola przeprowadzona z jej wniosku przez Państwową Inspekcję Pracy wykazała, że środki z ZFŚS wypłacane były w kontrolowanej placówce niezgodnie z kryteriami socjalnymi, sprzecznie z art. 8 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. Tabele nie zostały również zawarte w regulaminie ZFŚS.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących we [...] wniósł o umorzenie postępowania.
Organ wskazał, na skomplikowaną sytuację trwającą w Szkole od czerwca do [...] sierpnia 2016r., związaną z pakowaniem majątku szkoły w celu przeniesienia go do innego budynku na czas remontu.
Organ zwrócił również uwagę, że ustawa o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych nie zawiera wymogu określenia progów dochodowych, przyznanie ulg i świadczeń zależne jest natomiast od sytuacji życiowej, rodzinnej i majątkowej, czyli tzw. kryterium socjalnego. Z uwagi na to, że regulamin ZFŚS nie zawierał progów dochodów pracowników, żądanie skarżącej było w tym zakresie niewykonalne.
Organ wskazał, że w związku z wystąpieniem Inspektora Pracy z [...].09.2016 r. do Regulaminu ZFŚS dodane zostały progi dochodowe. Wskazał ponadto, że w listopadzie 2016 r. skarżącej umożliwiono zapoznanie się z dokumentacja związaną z ZFŚS z ostatnich trzech lat, w dniu [...].03.2016 r. natomiast doręczono skarżącej wyciąg z protokołów za okres ostatnich pięciu lat, zawierający progi dochodowe, jakie przyjmowane były przed wejściem w życie obowiązującego regulaminu ZFŚS. Dyrektor zwrócił przy tym uwagę, że dokumentacja związana z ZFŚS przechowywana jest przez okres 5 lat. W związku z powyższym, żądanie przez skarżącą dokumentacji za ostatnie 16 lat organ uznał za nieuprawnione.
Dyrektor zwrócił uwagę na okoliczność, że w piśmie z dnia [...].07.2016 r. skarżąca zwróciła się o udzielenie informacji w przedmiocie progów dochodowych na podstawie których przyznawane są świadczenia pieniężne pracownikom szkoły, nie określając o jaki okres jej chodzi.
Odnosząc się do udzielonej odpowiedzi na skargę, skarżąca podniosła, że nie ma znaczenia okres, przez jaki przechowywane są dokumenty. Podtrzymała również żądanie zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej i skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 106), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak natomiast stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 728 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje także orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a – co wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd albo zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności albo zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa albo też stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Jak wynika z akt sprawy, skarga będąca przedmiotem niniejszego postępowania dotyczy bezczynności organu w przedmiocie nieudzielania skarżącej informacji publicznej w zakresie wysokości progów dochodowych pracowników, według których wysokości, na podstawie Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (ZFŚS), przyznawane były pracownikom kwoty dopłat z ZFŚS w okresie czerwiec 2000 r. – [...] lipca 2016 r.
Dla zbadania zasadności wniesionej skargi istotne będzie ustalenie, czy organ zobowiązany był do udzielenia informacji publicznej, czy wnioskowana informacja stanowiła informację publiczną i czy organ dochował terminu określonego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej "ustawą").
Jak wynika z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy we wskazanym przepisami ustawy terminie organ obowiązany do udostępnienia informacji nie podjął czynności materialno-technicznej jej udostępnienia lub nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia lub o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w art. 16 ust. 1 ustawy. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy).
Wskazując na treść art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zwrócić uwagę należy, że art. 6 ustawy, określający przedmiot informacji publicznej, nie stanowi katalogu zamkniętego, informacją publiczną może być bowiem każda informacja związana z funkcjonowaniem podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy.
W sprawie niniejszej, podmiotem zobowiązanym przez skarżącą do udostępnienia informacji publicznej jest Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących. Nie stanowi sporu w niniejszym postępowaniu okoliczność, że Dyrektor Szkoły jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 248/12) – dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów. Nie jest również sporna kwestia traktowania dokumentów określających wysokości progów dochodowych pracowników, według których wysokości, na podstawie ZFŚS, przyznawane były pracownikom kwoty dopłat z ZFŚS, udostępnienia których żąda skarżąca, jako informacji publicznej. Informacją publiczną są bowiem wszelkie dokumenty wytworzone przez organy administracji publicznej, których organ używa do realizacji funkcji publicznych.
Kwestia, czy wnioskowane dokumenty stanowią element Regulaminu ZFŚS i czy są z nim zgodne nie jest przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie, rozpatrywany jest bowiem problem udostępnienia przez organ władzy publicznej dokumentów stanowiących informację publiczną w określonym do tego terminie.
Jak wynika z chronologii wydarzeń w toczącym się postępowaniu administracyjnym – skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożyła w dniu 4 lipca 2016 r. Pismem z dnia 6 lipca 2016 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi, nie ustosunkowując się do podnoszonej przez skarżącą we wniosku inicjującym postępowanie kwestii udostępnienia jej progów dochodowych warunkujących przyznanie świadczenia z ZFŚS. Wnioskowana informacja, w zakresie obejmującym lata 2012-2016, została udzielona skarżącej w dniu 20 marca 2016 r., już po wniesieniu skargi. Tę datę bezwzględnie przyjąć należy za dzień, w którym Dyrektor ustosunkował się do wniosku, bez względu na podnoszone przez organ okoliczności – kwestię dowiedzenia się przez skarżącą o progach dochodowych z protokołu kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, a także kwestię umożliwienia skarżącej zapoznania się z dokumentacją dotyczącą ZFŚS z ostatnich trzech lat, w odpowiedzi na pismo Obywatelskiego Związku Zawodowego Pracowników Oświaty w Białymstoku z dnia [...].10.2016 r. Jak bowiem wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy).
Skarżąca wnioskowała o przekazanie jej wnioskowanej informacji w formie pisemnej i taką formę zobowiązany był przyjąć organ. Bez względu na powyższe pozostaje również niezmienność wysokości progów dochodowych od czerwca 2012 r. do czerwca 2016 r., bowiem zmianom ulegały kwoty dopłat z ZFŚS. Jak wskazała skarżąca w skardze na bezczynność organu, składając wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie miała świadomości, że tabele dochodowe ulegały zmianie na przestrzeni lat, w których obowiązywał regulamin ZFŚS, bowiem tabele te nie były elementem regulaminu, nie były też dokumentami jawnymi. Zwrócić jednakże należy uwagę, że skarżąca o zmianach tabel dowiedziała się z protokołu kontroli Państwowej Inspekcji Pracy i mimo uzyskania tej informacji nie dokonała modyfikacji wniosku w zakresie obejmującym okres, za który domagała się udzielenia informacji publicznej. Okoliczność tę potwierdził obecny podczas rozprawy pełnomocnik organu, co znajduje odbicie w protokole rozprawy z dnia [...] maja 2017 r. (k. 83 akt sądowych).
Organ przedmiotowej informacji udzielił zatem w zakresie obejmującym okres 2012-2016, ponosząc, iż zgodnie z Jednolitym Rzeczowym Wykazem Akt dla I Liceum Ogólnokształcącego im. Z. K. we [...], dokumentacja związana ze sprawami socjalno-bytowymi załatwianymi w ramach zakładowego funduszu świadczeń socjalnych przechowywana jest przez okres 5 lat. Organ formułując odpowiedź na wniosek oparł się zatem na dokumentach bieżących.
Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji organ nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), albo też nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, że w sprawie niniejszej organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2016 r. Do dnia wniesienia skargi Dyrektor Szkoły nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał też decyzji odmawiającej jej udostępnienia ani nie poinformował o braku możliwości udostępnienie informacji w żądanej formie. Dlatego też skarga okazała się usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dopiero po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu organ rozpatrzył przedmiotowy wniosek w części obejmującej lata 2012-2016. Jak już zauważono, skarżąca nie wskazała, udzielenia informacji, za jaki okres się domaga. Okres ten, doprecyzowany został dopiero w skardze jako obejmujący okres od czerwca 2000 r. do dnia złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, czyli dnia [...] lipca 2016 r. Podkreślenia wymaga, że skarga nie konkretyzuje wniosku.
Przedmiotem oceny, jest odpowiedź na wniosek inicjujący postępowanie, nie na skargę, nawet w sytuacji, w której odpowiedź na wniosek udzielona została już po wniesieniu skargi. Skarżąca od chwili wniesienia wniosku do czasu złożenia skargi miała możliwość skonkretyzowania wniosku, zwłaszcza, że o okoliczności zmiany progów dochodowych na przestrzeni lat dowiedziała się z protokołu kontroli Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] września 2016 r., czego jednak nie uczyniła, wobec czego organ udzielił jej informacji w zakresie obejmującym bieżącą dokumentację. Powyższa okoliczność znosi stan bezczynności na dzień rozpoznawania sprawy.
Z uwagi zatem na rozpoznanie wniosku skarżącej i brak zaistnienia stanu bezczynności na dzień rozpoznania sprawy, należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku), przy czym z uwagi na uchybienie terminu przewidzianego do dokonania czynności należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności.
Na marginesie w tym miejscu wskazać należy, że wbrew twierdzeniu organu, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania termin, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Udostępnienia bowiem informacji publicznej po wniesieniu skargi nie można traktować, jako autokontroli. Zastosowanie w niniejszym przypadku ma termin czternastodniowy, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, liczony od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie od dnia złożenia skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie. Umorzenie w niniejszej sprawie wynika z bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia związany z udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej.
Wskazać należy ponadto, że Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., uznaje się w sądownictwie administracyjnym sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy oprócz znacznego przekroczenia terminu do dokonania czynności lub wydania aktu, organ podejmuje czynność w sposób oczywisty sprzeczne z panującym porządkiem prawnym, bądź przeciwnie – nie podejmuje ich będąc do tego zobowiązanym. W sprawie niniejszej, Sąd stwierdził, że pomimo bezsprzecznego uchybienia terminu do dokonania czynności, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.
W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł o oddaleniu, na podstawie art. 151 ppsa, skargi w zakresie obejmującym nieudzielanie informacji za okres 2000-2012, bowiem organ, nie znając de facto czasokresu, za który udzielenia informacji publicznej domagała się skarżąca, ponieważ nie został on określony we wniosku, nie może zostać uznany za bezczynny w tym zakresie. Wniosek o udzielenie informacji publicznej winien być kompletny i konkretnie wskazywać okoliczności, których domaga się wnioskodawca. Zakres, w jakim skarga została oddalona, obejmuje również wniosek o wymierzenie organowi grzywny.
O zwrocie kosztów w pkt 4 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości [...] zł Sąd zaliczył wysokość wpisu uiszczonego od skargi.