Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. A. W. i B. R., za pośrednictwem Wojewody, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewody i Prezydenta M. B. "w dwóch powiązanych sprawach administracyjnych prowadzonych w konsekwencji złożenia wniosku W. R. i B. R. w dniu [...] grudnia 2005 r. o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 nr 133 poz. 872): postępowanie prowadzone przez Wojewodę (ref. sprawy: [...]), postępowanie prowadzone przez Prezydenta M. B. (ref. sprawy: [...])".
W uzasadnieniu skargi wskazano, że od dnia wniesienia wniosku upłynęło 4 tysiące 492 dni, zatem ustawowy termin do wydania decyzji przekroczono ponad 140 razy i tyle razy naruszono ustawę. Skarżące nie były także informowane o zwłoce w załatwieniu sprawy, w myśl art. 36 k.p.a. Złożone zostały dwa wnioski o ponaglenie do organów nadzorujących, dokumenty wpłynęły w dniu [...] lutego 2018r. do obu organów. Mimo upływu terminów określonych w art. 37 k.p.a. skarżące nie otrzymały postanowienia ani informacji o załatwieniu sprawy w terminie późniejszym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie w całości, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał, że prowadzi postępowanie na wniosek Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...] maja 2008r., nr [...], złożony na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. przez Gminę B. własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], obręb [...], nr ewid.[...] o pow. [...] ha (księga wieczysta nr [...]), zajętej w dniu [...] grudnia 1998r. pod drogę publiczną. Stronami postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy są właściciele nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r. lub ich następcy prawni. Organ opisał ustalenia w zakresie następców prawnych po ujawnionym w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości J. R..
Z uwagi na to, że krąg stron nie został do tej pory ostatecznie ustalony, postępowanie to uległo zawieszeniu [...] grudnia 2014r., a Wojewoda zobowiązał Prezydenta B. jako stronę postępowania do przeprowadzenia postępowań spadkowych po zmarłych spadkobiercach J. R. tj. K. R., H. C. i M. T., albowiem ich następcom prawnym przysługuje przymiot strony. Organ wskazał, że postanowienie o zawieszeniu było skierowane do wnioskodawcy, gdyż nie był znany pełen krąg stron. Organ pismem z [...] listopada 2017r. poinformował A. W. na jakim etapie jest postępowanie oraz o dalszych działaniach. Wnoszące skargę otrzymały do wiadomości pismo organu do Ministra Infrastruktury będące odpowiedzią na ponaglenie.
Wobec niejednoznacznej treści skargi i treści odpowiedzi organu na skargę na bezczynność Sąd wezwał skarżące do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez jednoznaczne określenie przedmiotu skargi czyli sprawy administracyjnej, w której zarzucają bezczynność Wojewodzie, oraz określenie naruszenia indywidualnego interesu prawnego każdej ze skarżących, w szczególności iż były właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998r. lub są następcami prawnymi właściciela.
Wezwania zostały skarżącym skutecznie doręczone [...] czerwca 2018r. (zwrotne potwierdzenia odbioru k. 20 i 21 akta sądowych) i pozostały bezskuteczne do dnia wydania postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi podlegają odrzuceniu, bez merytorycznego ich rozpoznania.
Na wstępie wskazać należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej stanowi wyłącznie bezczynność Wojewody, w zakresie określonym w skardze, bowiem sprawa tożsamej skargi na bezczynność Prezydenta M. B. została złożona odrębnie i zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 48/18.
W pierwszej kolejności sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych oraz gdy z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem.
W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać:
- 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;
- 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy;
- 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.
Zgodnie z art. 51 p.p.s.a. kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W takim przypadku skargi mogą być wniesione w jednym piśmie (art. 57 § 2).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Do takiej kategorii spraw należy sprawa bezczynności Wojewody określona w skardze A. W. i B. R. z [...] kwietnia 2018r. dotycząca wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.
Podkreślenia jednak wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem skargowym, zatem może byś skutecznie wszczęte wyłącznie skargą legitymowanego podmiotu. W myśl art. 50 ust. 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 in principio). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego należy rozumieć ponaglenie określone w art. 37 k.p.a. (wcześniej zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie) – art. 52 § 2.
Wykładnia przepisu art. 50 ust. 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż wyłącznie podmiot legitymowany naruszeniem własnego interesu prawnego może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Oznacza to, iż podmiot wnoszący skargę, musi określić naruszenie indywidualnego interesu prawnego, w szczególności wykazać, iż jak strona postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może składać skargę na bezczynność organu administracji w załatwieniu jego indywidualnej sprawy administracyjnej.
To także wnoszący skargę musi jednoznacznie określić jej przedmiot czyli konkretny akt, czynność lub bezczynność, którą zarzuca organowi – co w niniejszej sprawie wobec niejednoznacznej treści skargi i odpowiedzi organu budzi uzasadnione wątpliwości. Sąd administracyjny nie może samodzielnie doprecyzowywać przedmiotu skargi, w szczególności skargi na bezczynność organu administracji publicznej, bowiem w tym zakresie jest związany zasadą skargowości.
Z treści skargi dotyczącej bezczynności zarówno Wojewody jak i Prezydenta M. B. wynika, iż skarżące A. W. i B. R. zarzucają Wojewodzie bezczynność w dwóch powiązanych sprawach administracyjnych prowadzonych w konsekwencji złożenia wniosku W. R. i B. R. z [...] grudnia 2005r. o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną
- - postępowanie prowadzone przez Wojewodę (ref. sprawy [...],
- - postępowanie prowadzone przez Prezydenta M. B. (ref. sprawy [...]).
Z kolei z odpowiedzi Wojewody na skargę oraz pisma organu z [...] lipca 2018r. wynika, iż toczy się przed nim wyłącznie postępowanie na wniosek Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...] maja 2008r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. przez Gminę B. własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] jako działka nr [...] obręb [...] stanowiącej własność osób fizycznych zajętej w dniu [...] grudnia 1998r. pod drogę publiczną (zawieszone postanowieniem z [...] grudnia 2014r.).
Natomiast postępowanie dotyczące odszkodowania za zajęcie ww. nieruchomości na wniosek W. R. i B. R. z dnia [...] grudnia 2005r. nie toczy się przed Wojewodą. Organ wskazał, że najprawdopodobniej postępowanie takie toczyło się przez Prezydentem M. B. pod znakiem [...] i została wydana decyzja z [...] czerwca 2018r. nr [...]
Wobec powyższego konieczne było uzupełnienie braków formalnych skarg na bezczynność Wojewody w zakresie jednoznacznego określenia przedmiotu bezczynności oraz wskazania interesu prawnego w sprawie administracyjnej, której bezczynność stanowi przedmiot skargi każdej ze skarżących. Przyjmując bowiem nawet, że w stosunku do Wojewody skarga dotyczy bezczynności w zawisłej przed nim sprawie toczącej się z wniosku z [...] maja 2008r. Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. w sprawie stwierdzenia z mocy prawa nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, skarżące nie wskazały ani przedmiotowej nieruchomości, ani nie powołały się i nie wykazały własnego tytułu prawnego w zakresie następstwa prawnego po byłym jej właścicielu.
Zgodnie z przepisem o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przywołany przepis ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu [...] grudnia 1998 r. prawo własności danej nieruchomości "drogowej" nie przypadało Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis, organ bada tylko spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień [...] grudnia 1998 r. Decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy posiada bowiem wyłącznie deklaratoryjny charakter. A to oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r. i jego skutki następujące w dniu [...] stycznia 1999 r.
W związku z powyższym stronami takiego postępowania są właściciele nieruchomości (na dzień [...] grudnia 1998 r.) bądź ich następcy prawni, a także (jak wynika z ukształtowanego przez lata orzecznictwa) podmioty będące właścicielami na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego - jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 175/12 i z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2564/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012r. sygn. akt I OSK 656/11 publ CBOSA).
Wskazać należy, iż w treści księgi wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], działka ewid. nr [...] jako jej właściciel ujawniony jest J. R..
Jak wynika z adnotacji na zwrotnych potwierdzeniach odbioru wezwań wystosowanych do skarżących o usunięcie braków formalnych skargi, wezwania te zostały skutecznie doręczone skarżącym w dniu [...] czerwca 2018r. Z powyższego wynika, że siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych upłynął z dniem [...] lipca 2018 r.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że spadek po J. R. zmarłym [...] maja 1955r. w T. zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w T. z dnia [...] maja 1956r. (sygn. akt [...]) nabyły po [...] części każde jego dzieci: K. W. R., H. K. C., I. B. Ł., M. R. T. oraz W. R.. Z danych osobowo adresowych uzyskanych z MSWiA wynika, że H. K. C. zmarła [...].10.2008r., K. R. zmarł [...].06.1989r., I. B. Ł. zmarła [...].09.2003r., M. R. T. zmarła [...].10.1990r. Postanowieniem z dnia [...] października 2006r/ (sygn. [...]) Sąd Rejonowy w S. stwierdził, że spadek po I. B. Ł. nabyli (...) między innymi brat W. R. w udziale [...]
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że W. R. zmarł [...].07.2011r. a spadek po nim z mocy ustawy nabyły żona B. M. R. (urodzona [...] lutego 1930r.) oraz córka A. M. W. każda w ˝ części (zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia z [...].09.2013r. repertorium [...] numer [...]).
W przedłożonych Sądowi aktach sprawy znajdują się jednak także dokumenty, z których wynika że w toku postępowania wyjaśniającego Prezydent M. B. powziął uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego ustalenia w toku dotychczasowego postępowania Wojewody kręgu następców prawnych po właścicielu nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998r. i osoby ujawnionego w księdze wieczystej J. R.. Ustalono, że właścicielem nieruchomości nie był J. R., który zmarł [...] maja 1955r. lecz J. R. s. A. i M. z S. zmarły w 1956r., którego ustawową spadkobierczynią była córka B. R. (zmarła w 1992r.), jej ustawowymi spadkobiercami są synowie R. R. i C. R..
Nie zostało w sprawie dotychczas przez organ ustalony krąg stron postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M. B.. Wobec zignorowania zarządzenia Sądu przez skarżące- A. W. i B. R., nie jest możliwe na obecnym etapie ustalenie przez Sąd, czy posiadają one legitymację procesową do skutecznego skarżenia wskazanej bezczynności Wojewody.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a. odrzucił skargi.