Uzasadnienie
1. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021r., skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej do Dyrektora Prywatnego Przedszkola i Żłobka "D." w T., Fundacja W z siedzibą w W. (skarżąca), zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:
"1. Czy Państwa przedszkole(a) otrzymało (y) w 2020 roku z budżetu gminy (miasta) dotację o której mowa w art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych?
2. Jeśli tak - w jakiej łącznej wysokości (za cały rok 2020)?
Proszę o udostępnienie powyższych informacji mailem w odpowiedzi na niniejszą wiadomość (...)".
Skarżąca wysłała swój wniosek na adres [email protected].
- 2. Pismem z dnia [...] lutego 2022r. skarżąca fundacja, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Prywatnego Przedszkola i Żłobka "D." w T. podnosząc, że do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji, o którą wnoszono, ani nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji. Wskazała, że przedszkole znajduje się w gronie organizacji zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia nałożenie zobowiązania przez sąd do rozpatrzenia wniosku.
- 3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Prywatnego Przedszkola i Żłobka "D." w T. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na to, że wiadomość e-mail była wysłana masowo w sposób niezindywidualizowany, skopiowana, przekierowana do setek podmiotów system potraktował tę wiadomość prawdopodobnie jako spam. Z uwagi na zagrożenia płynące z tego typu korespondencji (z perspektywy systemu informatycznego przedszkola) pracownicy przedszkola unikają otwierania tego rodzaju wiadomości w szczególności, że nikt z Fundacji W nie kontaktował się z Dyrektorem lub jego podwładnymi w celu uzyskania tej informacji publicznej (np. telefonicznie czy osobiście).
Zatem dopiero dzień [...] lutego 2022r. należy potraktować jako skuteczny moment doręczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dyrektor nie robiłby żadnych przeszkód w zakresie przekazania tego typu danych, dlatego otrzymawszy przedmiotową skargę bez zbędnej zwłoki wystosował odpowiedź na rzeczony wniosek. Dalej organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie takiego ponaglenia nie było. Zatem wniesienie przedmiotowej skargi było niedopuszczalne, a więc powinna być odrzucona.
Ponadto organ podniósł, że nawet, gdyby Sąd nie uznał powyższego stanowiska, to i tak wystąpiła podstawa do oddalenia skargi, bowiem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością Dyrektora, który dbając o bezpieczeństwo przedszkola, zakazuje pracownikom otwierania wiadomości "niewiadomego pochodzenia" (podobnie działa system informatyczny, które wychwytuje potencjalnie niebezpieczne wiadomości kierowane do wielu odbiorców - aby w ten sposób nie zostały otwarte przez żadnego pracownika przedszkola). Zatem, gdyby Fundacja W naprawdę chciała uzyskać żądane informacje, to jej przedstawiciele podjęliby dodatkowe kroki w celu skontaktowania się z Dyrektorem, ale tego nie zrobili. Po skutecznym otrzymaniu wniosku Dyrektor udzielił odpowiedzi w terminie ustawowym, a więc na kanwie niniejszej sprawy nie wystąpiła podstawa do stwierdzenia bezczynności (w szczególności z rażącym naruszeniem prawa) i przedmiotowa skarga powinna został oddalona.
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę powinien również zbadać ile w ostatnim czasie wpłynęło tożsamych skarg Fundacji W na bezczynność dyrektorów przedszkoli niepublicznych. Z uwagi na dotychczasowe zachowanie skarżącej, należy rozważyć, czy jej postępowanie nie było sumienne oraz oczywiście niewłaściwe. W rezultacie organ wniósł o nieobciążanie Dyrektora jakimikolwiek kosztami postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
4. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
5. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U z 2020 r., poz. 2176 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Jako, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p., skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Niezasadny jest zatem wniosek Dyrektora Przedszkola o odrzucenie skargi z tego powodu, że nie została ona poprzedzona ponagleniem.
W sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości Sądu, że Dyrektor Prywatnego Przedszkola i Żłobka "D." w T. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). To oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W preambule ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1082) ustawodawca wskazuje, że "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa". Art. 2 pkt 1 ww. ustawy zalicza do systemu oświaty wszystkie przedszkola, bez pozostawienia poza systemem oświaty przedszkoli niepublicznych o których mowa w art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1) ww. ustawy.
Oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć zatem do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez placówki niepubliczne. Forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m. in. prowadzenie przedszkola przez osoby prawne lub osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty. Ponadto, okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, że przedszkole niepubliczne jest jednostką finansowaną w części z budżetu gminy, na terenie której prowadzi działalność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne oraz dysponujące majątkiem publicznym. Art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1930) stanowi zaś o dotacjach z budżetu gminy przyznawanych przedszkolom niepublicznym.
Oceniając aspekt przedmiotowy sprawy wskazać najpierw należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodne z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zaś przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują (lit. f). Treść wniosku skarżącej nie pozostawia wątpliwości, że żądana informacja dotyczyła sposobu finansowania placówki z majątku publicznego, konkretnie - dotacji pochodzącej z majątku publicznego - budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Jest to zatem informacja publiczna podlegająca udostępnieniu. Nie wzbudziło to zresztą sporu między stronami.
Mając zatem na uwadze to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały na gruncie sprawy z wniosku skarżącej spełnione, stwierdzić należy, iż Dyrektor Prywatnego Przedszkola i Żłobka "D." w T., do którego skierowano ten wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.
Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako wiadomość e-mail był wysłany masowo w sposób niezindywidualizowany, skopiowany, przekierowany do setek podmiotów i system potraktował tę wiadomość prawdopodobnie jako spam. W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2021r. został złożony w dopuszczalnej formie jako wiadomość e-mail na adres poczty elektronicznej podmiotu zobowiązanego zamieszczony w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Skoro po stronie organu (dyrektora placówki) istnieje obowiązek aktualizacji danych na podstawie art. 36 ust. 1 i 3 ww. ustawy, nie może się on następnie skutecznie powoływać względem podmiotów trzecich np. na błędny adres poczty elektronicznej i tym samym nieotrzymanie wniosku.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1777/17 (...) do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Ponadto, skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. post.
NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji.
Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwała przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi przy tym dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16.09.2016 r., I OSK 1924/16).
Odnośnie kwestii zidentyfikowania nadawcy wniosku należy zauważyć, że z przepisów u.d.i.p. nie wynika konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej, nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Uznać należy zatem, że dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty kwalifikowany podpis elektroniczny, albowiem - w świetle stanowiska judykatury - brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08; 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1991/12; 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12).
W świetle powyższego niezasadne są zarzuty Dyrektora odnośnie zredagowania e-maila w taki sposób, że utrudniona była weryfikacja autora wniosku. Taka weryfikacja do skuteczności złożenia wniosku nie jest bowiem w ogóle potrzebna. Opisanemu przez organ ryzyku związanemu z koniecznością odpowiedzi na wnioski sformułowane w taki sposób jak w niniejszej sprawie można zaś zapobiec poprzez publikowanie informacji publicznych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej – co zwalania z obowiązku udzielania takich informacji na wniosek.
W konsekwencji przyjąć należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2021r. został skutecznie złożony do organu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy (k. 7 akt sądowych). Jak wynika również z akt sprawy po otrzymaniu skargi na bezczynność organ e-mailem z dnia [...] marca 2022r., udostępnił żądaną informację i wyjaśnił powody nieudostępnienia jej w ustawowym terminie.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że Dyrektor pozostawał wobec wniosku skarżącej fundacji w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Konstatacji tej nie zmienia okoliczność, że pisemna odpowiedź na wniosek została sporządzona w dniu [...] marca 2022r. i doręczona skarżącej po wniesieniu skargi na bezczynność. W konsekwencji stwierdzić należy, że Dyrektor Prywatnego Przedszkola i Żłobka "D." w T. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2021r, o czym. orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji. W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.
Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł w pkt 3 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącej.
6. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w punkcie drugim sentencji, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny jw.). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy mieć bowiem na względzie, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie stanowiło przejawu złej woli organu, lecz było wynikiem przeoczenia maila z wnioskiem w skrzynce poczty elektronicznej organu, co spowodowało brak udzielenia odpowiedzi w terminie.
7. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (50 zł) i opłacie skarbowej za pełnomocnictwo (17 zł) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zmiarkował jednocześnie zwracaną kwotę wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą na podstawie art. 206 p.p.s.a. mając na uwadze to, że niniejsza sprawa jest jedną z wielu analogicznych inicjowanych przez skarżącą fundację, zarejestrowanych przed tut. Sądem (dotychczas zarejestrowano 33 takie sprawy). Sposób działania skarżącej jest w tych sprawach taki sam – wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysyłany jest zbiorczą wiadomością elektroniczną do wielu adresatów, a następnie do tut. Sądu wywodzona jest skarga na bezczynność tych podmiotów o takiej samej treści, z uwzględnieniem niewielkich odmienności dotyczących konkretnych spraw. W ocenie Sądu powyższe uzasadnia zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego skarżącą fundację jedynie w niewielkiej części, uwzględniając jego minimalny nakład pracy, jak i seryjność oraz nieskomplikowany charakter inicjowanych spraw.