Uzasadnienie
W dniu [...] września 2015 r. do Starosty wpłynął wniosek M. D. o wymianę dowodu rejestracyjnego pojazdu marki Simson oraz dodanie wpisu o współwłaścicielu, w związku ze sprzedażą 1% udziału we własności pojazdu E. D.-L..
Pismem z 22 września 2015r. Starosta wezwał M. D. oraz E. D.-L. do uzupełnienia powyższego wniosku poprzez przedłożenie stosownych dokumentów (potwierdzenia opłaty za wymianę dowodu rejestracyjnego oraz potwierdzenia wykonania badania technicznego pojazdu), w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie M. D. wniósł o zawieszenie postępowania wskazując, na brak możliwości przedłożenia wymaganych dokumentów we wskazanym terminie z uwagi na przebywanie za granicą.
Pismem z dnia 12 października 2015 r. Starosta poinformował strony, że w związku z nieusunięciem braków formalnych wskazanych w wezwaniu z dnia 22 września 2015 r. przedmiotowy wniosek z dnia 7 września 2015 r. o wymianę dowodu rejestracyjnego oraz dopisanie współwłaściciela pojazdu marki Simson pozostawiono bez rozpoznania. Jednocześnie organ nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania.
Pismem z dnia 27 października 2015 r. M. D.-L. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie przez Starostę w terminie sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku z dnia 7 września 2015 r. o wymianę dowodu rejestracyjnego oraz dopisanie współwłaściciela pojazdu marki Simson. Zdaniem strony, do dnia złożenia zażalenia, organ nie wydał w tej sprawie ani postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ani decyzji orzekającej o istocie sprawy lub umarzającej postępowanie, czym naruszył art. 35 § 1 K.p.a.
Postanowieniem z dnia 17 listopada 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. uznało wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Staroście termin załatwienia wniosku z dnia 7 września 2015 r. do dnia 15 stycznia 2016 r.
Następnie Starosta stosownie do art. 10 K.p.a. zawiadomił strony o przysługującym im prawie do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami oraz możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń związanych z prowadzonym postępowaniem przed wydaniem ostatecznej decyzji. W dniu 11 grudnia 2015 r. do organu wpłynęło pismo M. D. z dnia 8 grudnia 2015 r. informujące, iż nie skorzysta on z powyższego prawa ponieważ przebywa poza granicami Polski.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Starosta odmówił zarejestrowania pojazdu motorower marki Simson na rzecz E. D.-L.. Decyzję doręczono stronom 17 grudnia 2015r. (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach sprawy)
Pismem z 20 grudnia 2015r. (wpływ do organu 23 grudnia 2015r.) Marcin Dudek –Lewin złożył odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium odwoławczego w B..
Jednocześnie pismem z 20 grudnia 2015r. (wpływ do organu 28 grudnia 2015r.) M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie "nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania z dnia 30 września 2015r.), na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie Starosty do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,
- 3) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy,
- 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 P.p.s.a. o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawą do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,
- 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu, bowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne.
Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności pod względem formalnym. Dlatego też Sąd zobligowany jest do zbadania czy skarga nie zawiera braków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).
Na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sąd obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.
- 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają, stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę.
Powyższe przepisy określają zatem przedmiotowe granice skargi na bezczynność organu administracji. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. bądź w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu.
To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi M. D. z dnia 20 grudnia 2015 r. jest bezczynność Starosty polegająca na nierozpatrzeniu wniosku z 30 września 2015r. o zawieszenie postępowania administracyjnego. Skarżący nie uczynił przedmiotem skargi bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej zainicjowanej jego wnioskiem z 11 września 2015r. (wpływ do organu) o wymianę dowodu rejestracyjnego oraz dodanie wpisu o współwłaścicielu pojazdu.
W ocenie Sądu przedmiotowa skarga na bezczynności jest niedopuszczalna z kilku przyczyn.
W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że wniosek o zawieszenie postępowania, stanowi zagadnienie incydentalne w postępowaniu zmierzającym do załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty.
Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz.
23) - powoływanej dalej jako "k.p.a.", o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony (§ 1), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie (§ 3).
W niniejszej sprawie pismem z dnia 12 października 2015r. Starosta poinformował skarżącego, że nie znajduje podstaw do zawieszenia postępowania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony zawieszenie postępowania (zgłoszone na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.) winno przybrać procesową formę postanowienia. Aczkolwiek powyższe pismo nie spełnia wszelkich wymogów określonych w art. 124 § 1 K.p.a., ale posiada niezbędne elementy aby uznać je za władcza formę rozstrzygnięcia organu administracji (oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu. Podkreślenia wymaga, ze na skutek nowelizacji K.p.a. z 2015r. na postanowienie organu w sprawie odmowy zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Zatem zgodnie z dyspozycją art. 142 K.p.a., postanowienie takie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
Powyższe oznacza, że w dacie wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu (28 grudnia 2015r.) w rozpoznaniu wniosku o zawieszenie postępowania organ nie pozostawał bezczynny co do dokonania tej czynności procesowej, a nadto nie pozostawał już nawet bezczynny co do załatwienia sprawy administracyjnej. Jak bowiem wynika z akt sprawy oraz skargi decyzją z dnia 15 grudnia 2015r. Starosta, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego odmówił zarejestrowania pojazdu motorower marki Simson na rzecz E. D.-L.. Skarżący winien zatem zarzuty w sprawie niezawieszenia postępowania podnosić w odwołaniu od decyzji.
Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku, gdy stronie przysługuje prawo wniesienia jednego z tych środków, wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Stosownie natomiast do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwana dalej: "k.p.a.", na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność organu rozpatrującego sprawę, organ wyższego stopnia może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy, zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.
Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Przy tym zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym i doktryną skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Bk 66/10).
Uwzględniając konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego należy ustalić zatem, czy strona skutecznie skierowała wezwanie do usunięcia prawa. W tym kontekście istotnym jest, czy wezwanie zostało złożone przed dniem wniesienia skargi do Sądu. Analiza akt sprawy wskazuje, że wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie przez Starostę w terminie sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku z dnia 7 września 2015 r. o wymianę dowodu rejestracyjnego oraz dodanie wpisu o współwłaścicielu pojazdu marki Simson S51. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność organu została wniesiona w przedmiocie nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania, jak wynika z jej uzasadnienia to stanowi przedmiot skargi i zarzutu bezczynności.
W związku z powyższym nie można uznać za wypełnienie przesłanki z art. 52 § 1 p.p.s.a. w niniejszej sprawie, bowiem zażalenie w związku z bezczynnością czy przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ nie może dotyczyć jakiegokolwiek postępowania przed tym samym organem. Wniesione pismem z dnia 27 października 2015 r. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie przez Starostę w terminie sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku z dnia 7 września 2015 r. o wymianę dowodu rejestracyjnego oraz dodanie wpisu o współwłaścicielu pojazdu marki Simson S51 dotyczyło postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 7 września 2015 r. o wymianę dowodu. Uznać zatem należy, że skarżący wniósł skargę niewyczerpując środków zaskarżenia, które służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wniesienie skargi przed złożeniem ww. środka zaskarżenia skutkować musi zatem stwierdzeniem jej niedopuszczalności, a w konsekwencji odrzuceniem skargi – bez jej merytorycznej oceny.
Mając na uwadze powyższe Sąd zważył, że skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlega odrzuceniu