Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] listopada 2021 r., Fundacja [...] w C. (dalej jako: "strona", "skarżący"), na podstawie art. 8, art. 9 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) zwróciła się do Burmistrza C. o udostępnienie:
- a. kopii decyzji zezwalających na usunięcie drzew lub decyzji odmawiających takiego zezwolenia, wydanych m.in. na podstawie ustawy o ochronie przyrody, na terenie Przychodni [...] przy ul. Z. w C.:
- b. kopii wniosków o wydanie zezwoleń na usuniecie drzew złożonych do Urzędu Miejskiego w C. do wskazanych powyżej decyzji;
- c. kopii dokumentów i informacji znajdujących się w aktach postępowań wszczętych na podstawie wniosków, o których mowa w pkt b) powyżej i zakończonych decyzjami, o których mowa w pkt a) powyżej, takich jak: np. notatki lub protokoły z wizji lokalnej przeprowadzonej przed wydaniem zezwolenia, ekspertyzy przyrodnicze, ekspertyzy dendrologiczne dotyczące stanu zdrowotnego drzewa lub inne służące do podjęcia decyzji, inne dokumenty wykorzystane przez organ jako materiał dowodowy przed wydaniem decyzji;
- d. ewentualnie informacji, że w aktach danej sprawy nie znajdują się żadne dokumenty ani materiały dowodowe takiego typu jak wymienione w pkt c).
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz C. stwierdził, że decyzje oraz wnioski o zezwolenie na wycinkę drzew oraz protokoły z oględzin z ewentualną dokumentacją fotograficzną nie podlegają udostępnieniu w drodze dostępu do informacji o środowisku, dokumenty te stanowią akta sprawy i dostępne są wyłącznie stronom postępowania na podstawie art. 73 Kpa.
Skarżąca w piśmie z [...] grudnia 2021r., powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy, wskazała,że do środków administracyjnych zalicza się wszelkie decyzje i inne rozstrzygnięcia administracyjne, dotyczące środowiska. Strona zaznaczyła, że odmowa udostępnienia informacji może być wydana tylko na podstawie katalogu z art. 16 ustawy, w formie decyzji administracyjnej, dodając że pismo organu nie zawiera podstawowych cech tej formy rozstrzygnięcia. Strona ponowiła rozpatrzenie wniosku z [...] listopada 2021r.
W odpowiedzi na wezwanie, organ pismem z [...] grudnia 2021r. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie z [...] grudnia 2021. Wskazał, że decyzje podlegają udostępnieniu, ale tylko wówczas jeśli ustawa wyraźnie przewiduje udostępnienie takiej decyzji. Decyzje, dotyczące usunięcia drzew i krzewów nie podlegają udostępnieniu z mocy ustawy i wraz z wnioskami i protokołami stanowią akta sprawy dostępne wyłącznie dla stron postępowania. Organ dodała, że na złożony wniosek nie wydaje się decyzji administracyjnej z uwagi na fakt, że akta nie podlegają udostępnieniu.
Fundacja [...] w C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza Miasta C. Wniosła o:
- 1. Zobowiązanie Burmistrza Miasta C. do rozpatrzenia wniosku Funadcji z [...] listopada 2021r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności i wydanie w tym zakresie decyzji,
- 2. Stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. Zasądzenie od organu na rzecz Fundacji sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł.
- 4. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ oświadczył,że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ na żądnie skarżącej udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] grudnia 2021r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329)- zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.
Na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność prowadzenia postępowania.
W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuca organowi bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na dzień wniesienia skargi- Dz.U. 2021, 2373 z późn. zm., dalej jako: u.d.i.ś., Ustawa).Celem jest zagwarantowanie wnioskodawcy szybkiego dostępu do informacji. W Ustawie znajduje się odesłanie do kodeksu postępowania administracyjnego tylko w zakresie informowania o przedłużeniu terminu przewidzianego do udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.ś) i wydania decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 1 u.d.i.ś.).
Natomiast w art. 20 ust. 2 u.d.i.ś. ustawodawca wskazał, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z określonymi wyjątkami. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga złożenia ponaglenia w trybie kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarga jest zatem dopuszczalna. Wniosek złożony w trybie Ustawy winien być rozpatrzony bądź przez udzielenie stosownej informacji o środowisku i jego ochronie (przy uwzględnieniu trybu przewidzianego w art. 15), bądź też poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia tej informacji.
Zgodnie z art. 15 ustawy:
"1. Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponują władze publiczne, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
2. Jeżeli informacja o środowisku i jego ochronie nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, władze publiczne powiadamiają pisemnie podmiot żądający informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazują, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona.
3. Jeżeli w terminie 14 dni od dnia otrzymania powiadomienia, o którym mowa w ust. 2, podmiot żądający informacji nie poinformuje o wyborze sposobu lub formy udostępnienia spośród wskazanych w powiadomieniu, władze publiczne wydają decyzję o odmowie udostępnienia informacji".
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest charakter żądanej przez Skarżącą informacji.
Zdaniem Organu żądana informacja, po pierwsze, nie ma charakteru informacji o środowisku. Po drugie, dokumenty stanowią akta postępowania administracyjnego i mogą zostać udzielone wyłącznie stronie.
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego twierdzenia organu. Dokumenty związane z udzieleniem zezwolenia na usunięcie drzew pozostają w związku ze środowiskiem. Żądane informacje odnoszą się do sprawy publicznej ochrony środowiska i stanowią tym samym informacje publiczne. Zasady i tryb dostępu do żądanych we wniosku z [...] listopada 2021 r. informacji określa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022, poz.1029).
Spór w przedmiotowej sprawie wymaga wyjaśnienia, czy żadne informacje we wniosku stanowiły informacje w rozumieniu art. 8 i następne ustawy, tj. informację o środowisku i jego ochronie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej.
Skarżąca we wniosku żądała udostępnienia kopii decyzji, wniosków, dokumentów w postaci notatek lub protokołów z wizji lokalnej przeprowadzonej przed wydaniem zezwolenia, ekspertyzy przyrodnicze, ekspertyzy dendrologiczne, będących w posiadaniu organu w przedmiocie zezwoleń na usunięcie drzew lub decyzji, a dotyczących terenu Przychodni [...] przy ul. Z. w C. W przypadku braku ww. dokumentów Skarżąca zawnioskowała również o informację. Wniosek w przedmiotowej sprawie dotyczył informacji na temat stanu elementów środowiska. Po myśli art. 3 pkt 15 ustawy, przez środowisko - rozumie się przez to środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 13 tej ustawy przez pojęcie ochrony środowiska - rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na:
- a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,
- b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom,
- c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego.
W art. 3 pkt 32 ww. ustawa definiuje równowagę przyrodniczą, przez którą rozumie się stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej.
Środowisko po myśli art. 3 pkt 39 ww. ustawy oznacza ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Regulacje określające zasady gospodarowania poszczególnymi elementami środowiska reguluje art. 81 ww. ustawy. Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych(ust. 1), do których należą przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022, poz.916). To właśnie w tej ustawie, art. 83, nałożony został obowiązek uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew.
W ocenie Sądu informacja o zezwoleniu na usuniecie drzew, będzie informacją o środowisku, ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, należy do informacji znajdujących się w posiadaniu władz publicznych. Jest informacją wytworzoną przez władze publiczne lub otrzymaną przez władze publiczne od osoby trzeciej.
Wobec powyższego organ powinien był rozpatrzyć wniosek z [...] listopada 2021r. na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Informacje podlegające udostępnieniu ustawodawca zawarł w art. 9 Ustawy.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące:
- - środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3);
- - analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;(pkt 5). Zakres informacji o środowisku, jakie podlegają udostępnieniu jest bardzo szeroki i do wymienionych w ust. 1 pkt 3 art. 9 u.i.o.ś. środków administracyjnych należą m.in. wszelkie decyzje i inne rozstrzygnięcia administracji dotyczące środowiska. Regułą jest udostępnianie informacji o środowisku, a odstępstwa od tej zasady mają charakter wyjątkowy i powinny wynikać wprost z przepisów prawa. Fakultatywne podstawy odmowy udzielenia informacji zostały wprost wyartykułowane w art. 16 ust. 1 u.u.i.o.ś.
Art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, który szeroko ujmuje środki służące ochronie środowiska, posługując się klauzulą otwartą ("środki takie jak"), dotyczy nie tylko środków, ale działań wpływających lub mogących wpłynąć na środowisko lub podejmowanych w celu ochrony elementów środowiska. W ocenie Sądu z art. 9 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. wynika, że wnioskowana informacja, tj. o treści wniosku o wydanie zezwolenia na usuniecie drzew, również, tak jak decyzja o zezwoleniu może mieścić się w szerokim ujęciu środków służących ochronie środowiska.
Art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy z 3 października 2008 r. szeroko reguluje zakres przedmiotowy pojęcia organu administracji, obejmując nim zarówno organy w ujęciu instytucjonalnym, jak i funkcjonalnym, do których należy zakwalifikować organy osób prawnych, którym powierzono realizację zadań publicznych w zakresie ochrony środowiska.
W myśl zaś art. 4 tej ustawy - każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą.
Informacja o środowisku i jego ochronie, z wyłączeniem informacji udostępnionej w bazie danych, o której mowa w art. 128 ust. 1, jest udostępniana na pisemny wniosek o udostępnienie informacji (art. 12 ust. 1 u.o.i.ś.), a od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 13 u.o.i.ś.).
W świetle powyższego stanowiska, organ powinien ocenić również pozostałe dokumenty żądane przez Skarżącą we wniosku. W treści pism udzielonych Skarżącej organ nie stwierdził, że nie posiada żądanej informacji i nie udostępnił żądanej informacji. Art. 16 wymienia naruszenia, co do których władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku.
Działania podejmowane przez władze publiczne przy odmowie udostępnienia informacji uregulowane zostały z kolei w art. 19 ustawy. Po myśli art. 20 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że skarga dotyczy bezczynności organu. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wskazać należy, że oceny bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej dokonuje się według stanu faktycznego na dzień orzekania przez Sąd.
Wobec powyższego Sąd zobowiązał Burmistrza Miasta C. do rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2021r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Wniosek podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Do organu należy ocena, czy żądaną informację udostępni w całości lub w części, czy też odmówi jej udostępnienia (w całości lub w części) w przewidzianej przez prawo formie.
Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku z [...] listopada 2021r. nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Z udzielonej wnioskodawcy odpowiedzi zawartej w pismach z [...] grudnia 2021r., [...] grudnia 2021r., jak i z odpowiedzi na skargę wynika, że brak właściwego działania organu spowodowany był błędnym przyjęciem, że żądanie zawarte we wniosku nie stanowi informacji o środowisku i jego ochronie w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 3 i 5 Ustawy. Błędna wykładnia przepisów prawa nie daje podstaw do przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby nienależyte rozpatrzenie wniosku spowodowane było złą wolą, czy celowym działaniem nakierowanym na pozbawienie wnioskodawcy dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie w rozumieniu. Organ nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi. Brak zastosowania właściwych przepisów, tj. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.
Sąd oddalił wniosek skarżącej o zasądzenie od organu na rzecz Fundacji sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.
Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu.
W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi.
W świetle okoliczności niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący wnosząc o zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł, nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Z tych względów w punkcie 3 wyroku Sąd oddalił wniosek w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł