Uzasadnienie
Organizacja Międzyzakładowa Nr [...] [...] w W. O. R. D. z siedzibą w Ł. (dalej określana jako "Skarżąca") pismem z [...] lutego 2022 r. wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność [...] (zwanego dalej w skrócie "WORD" lub "WORD w T.") w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącej z [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżąca wskazała, że wskutek przeprowadzonej kontroli Okręgowy Inspektorat Pracy w B. (w skrócie "OIP") wystosował wystąpienie z [...] maja 2021 r. zawierające 14 wniosków do realizacji przez WORD w T.. W związku z tą kontrolą i realizacją wniosków pokontrolnych Skarżąca ww. pismem z [...] lipca 2021 r. wniosła do WORD o udostępnienie informacji dotyczącej:
- 1) wysokości kwoty wynagrodzenia wypłaconego z tytułu diet w związku z odbywaniem podróży służbowych przez pracowników WORD zatrudnionych na stanowisku egzaminatora przez okres ostatnich 3 lat tj. zgodnie z punktem 7 i pkt 9 wystąpienia OIP,
- 2) wysokości odsetek z tytułu wypłaconych diet w związku z odbywaniem podróży służbowych przez pracowników WORD zatrudnionych na stanowisku egzaminatora za okres ostatnich 3 lat - zgodnie z punktem 7 i pkt 9 wystąpienia OIP,
- 3) wysokości kwoty wynagrodzenia wypłaconego z tytułu wykonywania obowiązków kierowcy pod kątem pracy w godzinach nadliczbowych przez pracowników WORD za okres 3 ostatnich lat tj. zgodnie z pkt 11 i pkt 8 wystąpienia OIP wraz z dodatkami za pracę w godzinach nadliczbowych,
- 4) wysokości odsetek wypłaconych z tytułu wykonywania obowiązków kierowcy pod kątem pracy w godzinach nadliczbowych przez pracowników WORD za okres 3 ostatnich lat tj. zgodnie z punktem 11 i punktem 8 wystąpienia OIP, wraz z dodatkami za pracę w godzinach nadliczbowych.
W odpowiedzi Dyrektor WORD pismem z [...] lipca 2021 r. poinformował Skarżącą, że sukcesywnie realizowane są działania wynikające z wystąpienia OIP oraz że informacja publiczna może być udzielona najwcześniej po wykonaniu wszystkich wskazań OIP z zastrzeżeniem, że w pierwszej kolejności będzie powiadomiony OIP.
W związku z powyższym Skarżąca, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 2 oraz art. 5 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej powoływana jako "u.d.i.p.") wniosła o udzielenie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę WORD w T. wniósł o jej oddalenie.
Organ wskazał, że przesyła skargę "Radosława Banaszkiewcza (działającego pod szyldem związku zawodowego [...])", wniósł o jej oddalenie i podniósł, że w tej samej sprawie (tj. wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] lipca 2021r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pod sygn. II SA/Bd 111/21 rozpatruje skargę R. B. z [...] sierpnia 2021 r., względem której WORD udzielił merytorycznej odpowiedzi.
W uzasadnieniu WORD wskazał, że Skarżący nie wykazał w przedmiotowej sprawie szczególnego interesu publicznego, co jest niezbędne dla udostępnienia informacji przetworzonej w zakresie swojego żądania. Podkreślił, że w odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2021 r. WORD zajął stanowisko stwierdzając braki formalne wniosku i nadużycie do informacji publicznej (przedmiotowy wniosek został poprzedzony ok. 30 innymi wnioskami o udzielenie informacji publicznej).
Zdaniem WORD w złożonym wniosku Skarżący błędnie interpretuje wystąpienie OIP jako zobowiązanie do dokonania wypłat, bez ich weryfikacji, w terminie 30 dni, podczas gdy był to tylko termin na zajęcie stanowiska przez WORD. Wniosek Skarżącego ze względów faktycznych i kalendarzowych dotyczył zatem spełnienia świadczenia niemożliwego w sferze dostępu do informacji publicznej (informacja o terminie i wielkości wypłat przed ich dokonaniem), a zwłaszcza stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, jako iż nie był kierowany troską o zapewnienie dostępu do jawności życia publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy podnieść, że wbrew twierdzeniu WORD skargę na jego bezczynność nie wniósł R. B. jako osoba fizyczna (tak można odczytywać twierdzenia organu) ale Organizacja Międzyzakładowa nr [...] [...] 80. Zgodnie z § 13 ust. 1 lit. a) Statutu [...] organizacja międzyzakładowa jest jedną z podstawowych jednostek organizacyjnych Związku posiadających osobowość prawną. R. B., zgodnie z przedstawionym Sądowi protokołem wyborów jest Przewodniczącym Komisji Międzyzakładowej ww. Organizacji Międzyzakładowej, a więc osobą, która zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 1.1 w zw. z § 34 Statutu [...] 80 jest upoważniona do reprezentowania Komisji Międzyzakładowej.
Sądowi z urzędu jest ponadto wiadome, że tutejszy Sąd w sprawie II SA/Bd 111/21 prawomocnym postanowieniem z 20 stycznia 2022 r. odrzucił skargę Organizacji Międzyzakładowej nr [...] [...] [...]. Nie ma zatem przeszkód aby w niniejszej sprawie rozpatrzyć skargę na bezczynność organu.
W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że WORD w T. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (jest to osoba prawna samorządu województwa). Informacje dotyczące wydatkowania środków finansowych WORD są zatem informacją publiczną.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu (podmiotu), do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji na zasadzie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji, ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku natomiast, gdy podmiot ten uznaje, że wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej, o swoim stanowisku zobligowany jest powiadomić stronę wnioskującą pismem, nie powinien natomiast wydawać decyzji.
Odnośnie uzyskiwania informacji publicznej przetworzonej - z przepisów u.d.i.p. w sposób jednoznaczny wynika, że wnioskodawca występujący z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, w przypadku wydania decyzji odmownej. Organ kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ dla zrealizowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Niepodjęcie tego rodzaju działań oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, wobec czego zasadnym staje się zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej w skrócie "p.p.s.a.").
W rozpoznawanej sprawie WORD w T. w piśmie z [...] lipca 2021 r. zawarł ocenę co do sposobu działania Skarżącej (tj. odnośnie kierowania wielu wniosków o informację publiczną) oraz odnośnie terminu udzielenia informacji tj. że udzielenie informacji nastąpi dopiero po wykonaniu wskazań Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy, z tym że najpierw poinformowany zostanie Inspektor PIP. W ww. piśmie organ nie wypowiedział się natomiast czy zgłoszony wniosek kwalifikuje jako żądanie udostępnienia informacji przetworzonej ani nie wezwał Skarżącej w zakreślonym terminie, do wykazania, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Wydłużenie terminu 14-dniowego, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Podkreślić przy tym należy, że przedłużenie ww. terminu jest usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest ważną, uzasadnioną przyczyną (jest niezbędne), aby takiej informacji udzielić. W przedmiotowej sprawie organ nie wskazał takiej przyczyny. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że organ był zobowiązany wstrzymać się z udzieleniem informacji publicznej do czasu poinformowania Inspektora PIP o zastosowaniu się do wystąpienia pokontrolnego. Wbrew twierdzeniom WORD z wniosku Skarżącego z [...] lipca 2021 r. nie wynika, że żąda on swojego rodzaju "sprawozdania z wykonania" wystąpienia pokontrolnego Inspektora PIP.
Wniosek zawiera żądanie wskazania kwot, które zostały wypłacone określonym osobom z określonych we wniosku tytułów, tyle że "tytuł wypłaty" jest opisany poprzez odniesienie się do treści wystąpienia Inspektora PIP. Odniesienie się do treści wystąpienia Inspektora PIP w opisie tytułów, z jakich miały być wydatkowane kwoty nie zmienia istoty żądanej informacji tj. tego że wniosek Skarżącej jest żądaniem przedstawienia stanu faktycznego majątku WORD. Jeżeli ww. kwoty nie zostały wypłacone na dzień zgłoszenia wniosku (a więc nie doszło do żadnej zmiany w majątku publicznym, którym dysponuje WORD), to udzielenie informacji publicznej polegałoby na prostej informacji, że "żadnych kwot ze wskazanych we wniosku tytułów nie wypłacono" albo "żadnych kwot ze wskazanych we wniosku tytułów dotychczas nie wypłacono".
W przedmiotowej sprawie zatem WORD nie przedstawił usprawiedliwionego powodu przedłużenia określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14 – dniowego terminu na udzielenie informacji publicznej. W terminie tym organ ani nie udostępnił informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji.
Nie udostępniając informacji jak i nie wydając decyzji odmownej WORD pozostawał zatem w bezczynności już z upływem ww. terminu 14 – dniowego (tj. [...] lipca 2021 r.), co obligowało Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do zobowiązania WORD do rozpoznania wniosku Skarżącej.
Sąd nie dostrzegł przy tym w przedmiotowej sprawie cech nadużycia prawa do informacji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2021 r. sygn. III OSK 3907/21 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, na przykład przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest stroną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej" (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie.
W przedmiotowej sprawie organ przede wszystkim nie przedstawił dokumentów świadczących o takim sposobie działania Skarżącej, a jedynie opisał wnioski, z którymi miał wcześniej do czynienia (a podkreślić należy, że Sąd rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a nie na podstawie opisów akt sprawy). Już choćby z tych opisów wynika, że wcześniejsze wnioski nie dotyczyły ani indywidualnych interesów Skarżącej ani nie ma cech seryjności, dotyczyły bowiem: inwestycji WORD, wysokości wynagrodzeń kadry kierowniczej (w różnych formach), kwoty przeznaczonej na zakup pojazdu służbowego, rozstrzygnięć w sporach sądowych z udziałem WORD. Przedmiotowy wniosek nie powiela tych kwestii.
Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności – zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty i rażący, że dane naruszenie cechuje wyraźna sprzeczność z obowiązującym prawem, niezasługująca na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołująca dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.
Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). Charakter rażący ma więc bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14). W niniejszej sprawie nierozpatrzenie wniosku Skarżącego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa – organ bowiem nie zlekceważył wniosku Skarżącego z [...] lipca 2021 r. odpowiadając na niego bezzwłocznie pismem z [...] lipca 2021 r., w którym wypowiedział się odnośnie terminu udzielenia żądanej informacji i jego charakteru.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu.