Uzasadnienie
Wnioskiem z 19 listopada 2021r., skierowanym drogą elektroniczną elektronicznej do Dyrektora Przedszkola Niepublicznego "[...]" w I., Fundacja [...] z siedzibą w W. (skarżąca), zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:
"1. Czy Państwa przedszkole(a) otrzymało(y) w 2020 roku z budżetu gminy (miasta) dotację o której mowa w art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych?
2. Jeśli tak - w jakiej łącznej wysokości (za cały rok 2020)?
Wnioskująca wskazała na udostępnienie informacji droga e-mail.
Skarżąca wysłała wniosek na adres [...]@gmail.com.
Pismem z 31 stycznia 2022r. Fundacja [...] w W., reprezentowana przez radcę prawnego K. Z., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Przedszkola Niepublicznego "[...]" w I. podnosząc, że do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji, o którą wnoszono, ani nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji. Wskazała, że przedszkole znajduje się w gronie organizacji zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia nałożenie zobowiązania przez sąd do rozpatrzenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Przedszkola wniosła o umorzenie postępowania w sprawie ze względu na fakt, że w dniu 21 lutego 2022 r. udzielono odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, wskutek czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W piśmie z 1 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej potwierdził, że w dniu 25 lipca 2022 r. na adres e-mail Fundacji wpłynęła informacja od Dyrektora ww. przedszkola.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
W kontrolowanej sprawie skarżąca fundacja domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U z 2020 r., poz. 2176 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
W sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości Sądu, że Dyrektor Przedszkola Niepublicznego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). To oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W preambule ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 z późn.zm.) ustawodawca wskazuje, że: "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa". Art. 2 pkt 1 ww. ustawy zalicza do systemu oświaty wszystkie przedszkola, bez pozostawienia poza systemem oświaty przedszkoli niepublicznych o których mowa w art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1) ww. ustawy.
Oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć zatem do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez placówki niepubliczne. Forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m. in. prowadzenie przedszkola przez osoby prawne lub osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty. Ponadto, okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, że przedszkole niepubliczne jest jednostką finansowaną w części z budżetu gminy, na terenie której prowadzi działalność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne oraz dysponujące majątkiem publicznym. Art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1930) stanowi zaś o dotacjach z budżetu gminy przyznawanych przedszkolom niepublicznym.
Oceniając aspekt przedmiotowy sprawy wskazać najpierw należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodne z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zaś przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują (lit. f). Treść wniosku skarżącej nie pozostawia wątpliwości, że żądana informacja dotyczyła sposobu finansowania placówki z majątku publicznego, konkretnie - dotacji pochodzącej z majątku publicznego - budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Jest to zatem informacja publiczna podlegająca udostępnieniu. Nie wzbudziło to zresztą sporu między stronami.
Mając zatem na uwadze to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały na gruncie sprawy z wniosku skarżącej spełnione, stwierdzić należy, iż Dyrektor Przedszkola Niepublicznego "[...]" w I., do którego skierowano ten wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.
Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że nie otrzymał e-maila stanowiącego wniosek o udzielenie informacji publicznej, który prawdopodobnie trafił do folderu SPAM elektronicznej skrzynki odbiorczej przedszkola. W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 listopada 2021r. został złożony w dopuszczalnej formie jako wiadomość e-mail na adres poczty elektronicznej podmiotu zobowiązanego zamieszczony w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Skoro po stronie organu (dyrektora placówki) istnieje obowiązek aktualizacji danych na podstawie art. 36 ust. 1 i 3 ww. ustawy, nie może się on następnie skutecznie powoływać względem podmiotów trzecich np. na błędny adres poczty elektronicznej i tym samym nieotrzymanie wniosku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1777/17 (...) do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną.
Ponadto, skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. post. NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu.
Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwała przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywoływanym wyżej orzecznictwie NSA przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r. I OSK 1924/16). Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi przy tym dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16.09.2016 r., I OSK 1924/16).
W konsekwencji przyjąć należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 listopada 2021r. został skutecznie złożony do organu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Jak wynika również z akt sprawy po otrzymaniu skargi na bezczynność z 31 stycznia 2022 r. organ udostępnił żądaną informację publiczną. Mimo treści odpowiedzi na skargę organ nie dołączył do niej potwierdzenia odpowiedzi dla wnioskującego podmiotu, wskazał, że udzielił odpowiedzi pismem z 21 lutego 2022 r. Odpowiadając na wezwanie sądu pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że na adres e-mail Fundacji wnioskowana informacja wpłynęła w dniu 25 lutego 2022 r.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że Dyrektor Przedszkola pozostawał wobec wniosku skarżącej fundacji w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Konstatacji tej nie zmienia okoliczność, że odpowiedź na wniosek została sporządzona i doręczona skarżącej po wniesieniu skargi a przed udzieleniem na nią odpowiedzi przez podmiot zobowiązany. W konsekwencji stwierdzić należy, że Dyrektor Przedszkola Niepublicznego w I. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 19 listopada 2021 r. o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uznał jednocześnie, że stwierdzona bezczynności podmiotu zobowiązanego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny jw.). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie wynika z okoliczności sprawy, aby nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji publicznej podmiotowi o nazwie, która może być błędnie kwalifikowana przez system poczty elektronicznej, stanowiło przejaw złej woli organu. Mogło ono, na co wskazuje podmiot zobowiązany, być wynikiem przeoczenia maila z wnioskiem w skrzynce poczty elektronicznej przedszkola, co spowodowało brak udzielenia odpowiedzi w terminie.
Orzekając w punkcie trzecim o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej Sąd miał na uwadze to, że sytuacja procesowa ukształtowała się w niniejszej sprawie w ten sposób, iż po wniesieniu skargi a przed rozpoznaniem sprawy na bezczynność podmiot zobowiązany udostępnił żądaną informację zgodnie z wnioskiem (okoliczność niesporna). W związku z tym należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (50 zł) i opłacie skarbowej za pełnomocnictwo (17 zł) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zmiarkował jednocześnie zwracaną kwotę wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą na podstawie art. 206 p.p.s.a. mając na uwadze to, że niniejsza sprawa jest jedną z kilkudziestu analogicznych inicjowanych przez skarżącą fundację, zarejestrowanych przed tut. Sądem. Sposób działania skarżącej jest w tych sprawach taki sam – wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysyłany jest zbiorczą wiadomością elektroniczną do wielu adresatów (dyrektorów przedszkoli niepublicznych), a następnie do tut. Sądu wywodzona jest skarga na bezczynność tych podmiotów o takiej samej treści, z uwzględnieniem niewielkich odmienności dotyczących konkretnych spraw.
W ocenie Sądu powyższe uzasadnia zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego skarżącą fundację jedynie w niewielkiej części, uwzględniając jego minimalny nakład pracy, seryjność oraz nieskomplikowany charakter inicjowanych spraw.