Uzasadnienie
[...] złożyła skargę na bezczynność Niepublicznego Przedszkola "Klub [...]" w S. – w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2021 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuciła naruszanie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku [...] o udostępnienie informacji publicznej.
Uzasadniając skargę stwierdziła m.in., że przedmiotowy wniosek został złożony w dopuszczalnej formie jako wiadomość e-mail na adres poczty elektronicznej organu widniejący w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej.
W odpowiedzi na skargę organ zauważył, że w przywołanym przez skarżącą Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych nie widnieje adres mailowy przedszkola. Właścicielka przedszkola poinformowała, że do jej skrzynki nadawczej i do skrzynki spamowej istniejącej pod adresem e-mail: "[...]", nigdy nie wpłynął przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Niemniej jednak w dniu [...] marca 2022 r. udzieliła odpowiedzi na złożony w określonym wyżej trybie wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Załączyła kserokopię wysłanej odpowiedzi. Wniosła o oddalenie skargi i uznanie zawartych w niej wniosków za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności,
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca skierowała do Niepublicznego Przedszkola [...] wniosek, przesłany w formie elektronicznej, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie otrzymanej dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z uwagi na to, że informacja nie została udzielona w przewidzianym w prawie terminie, [...] wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu.
Wskazać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej należy ustalić, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.
W sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości Sądu, że dyrektor "[...]" (niepublicznego przedszkola) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). To oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".
Wskazać należy, że w preambule ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1082) ustawodawca wskazuje, że "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa". Art. 2 pkt 1 ww. ustawy zalicza do systemu oświaty wszystkie przedszkola, bez pozostawienia poza systemem oświaty przedszkoli niepublicznych, o których mowa w art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć zatem do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez placówki niepubliczne. Forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym m.in. prowadzenie przedszkola przez osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty.
Ponadto okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, że przedszkole niepubliczne jest jednostką finansowaną w części z budżetu gminy, na terenie której prowadzi działalność. W art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1930) stanowi się o dotacjach z budżetu gminy przyznawanych przedszkolom niepublicznym. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym (choćby w postaci publicznych dotacji).
Nie budzi także wątpliwości, że informacja o udzielenie, której wnioskowała skarżąca miała charakter informacji publicznej. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują (lit. f).
Treść wniosku skarżącej nie pozostawia wątpliwości, że żądana informacja dotyczyła sposobu finansowania placówki z majątku publicznego, konkretnie - dotacji pochodzącej z majątku publicznego, tj. budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Jest to zatem informacja publiczna podlegająca udostępnieniu.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż dyrektor niepublicznego przedszkola, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania przewidziane prawem w celu jego załatwienia. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, powinien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.
Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Wskazać należy, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Trzeba zauważyć, że wniosek [...] o udzielenie informacji publicznej został złożony w dopuszczalnej formie jako wiadomość e-mail, na adres poczty elektronicznej przedszkola, uwidoczniony w Rejestrze szkół i placówek oświatowych, o którym mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 868). Z załączonego do wniosku wydruku z tego rejestru wynika, że ten adres to: "[...].pl" (k. 7 akt sądowych). Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, że adres elektroniczny przedszkola nie widnieje w tym rejestrze.
W odpowiedzi na skargę dyrektor niepublicznego przedszkola podniósł również, że do skrzynki nadawczej i spamowej przedszkola pod wskazany adres nigdy nie wpłynął przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej. Nie przedstawił jednak na tę okoliczność żadnego dowodu czy przekonujących wyjaśnień. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 października 2017 r., I OSK 1777/17 do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną.
Ponadto, skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15).
Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji).
Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwała przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi przy tym dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (por. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 1924/16). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela te poglądy.
W rozpatrywanej sprawie należy przyjąć, że wniosek [...] o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2021 r. został skutecznie złożony do organu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy (k. 6 akt sądowych). Jak wynika również z akt sprawy po otrzymaniu skargi na bezczynność, organ drogą elektroniczną (e-mailem z dnia [...] marca 2022 r.) udostępnił żądaną informację.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ pozostawał wobec wniosku skarżącej w bezczynności, bowiem nie udzielił żądanej informacji w terminie wynikającym z u.d.i.p. Konstatacji tej nie zmienia okoliczność, że pisemna odpowiedź na wniosek została sporządzona w dniu [...] marca 2022 r. i doręczona skarżącej, po wniesieniu skargi na bezczynność. Udzielenie przez organ informacji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12). Nie można natomiast zobowiązać organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte.
W konsekwencji stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2021 r., o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uwagi na załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, sąd umorzył postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącej. Jednocześnie Sąd w oparciu art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków.
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie stanowiło przejawu złej woli organu. Za zaistniałą sytuację dyrektor przedszkola przeprosił i po otrzymaniu skargi udzielił wnioskowanej przez [...] informacji.
O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (50 zł) i opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwo (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd miarkował jednocześnie zwracaną kwotę wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą na podstawie art. 206 p.p.s.a., mając na uwadze to, że niniejsza sprawa jest jedną z wielu analogicznych inicjowanych przez skarżącą [...], zarejestrowanych przed tut. Sądem. Sposób działania skarżącej jest w tych sprawach taki sam - wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysyłany jest zbiorczą wiadomością elektroniczną do wielu adresatów, a następnie do tut. Sądu wywodzona jest skarga na bezczynność tych podmiotów o takiej samej treści, z uwzględnieniem odmienności dotyczących konkretnych spraw.
W ocenie Sądu powyższe uzasadnia zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego skarżącą [...] jedynie w niewielkiej części, uwzględniając jego minimalny nakład pracy, jak i seryjność oraz nieskomplikowany charakter inicjowanych spraw.
T. Wójcik L. Kleczkowski U. Wiśniewska