Uzasadnienie
Skarżąca Spółka zawarła 14 listopada 2018r. z Województwem [...] (reprezentowanym przez Zarząd Województwa) umowę nr [...] o dofinansowanie projektu [...] – zwiększenie dostępności miejsc opieki nad dziećmi w wieku do 3 lat"" współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Osi priorytetowej 8 Aktywni na rynku pracy Poddziałania 8.4.1. Wsparcie zatrudnienia osób pełniących funkcje opiekuńcze Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...].
W ramach tej umowy 16 stycznia 2020 r. skarżąca Spółka przedłożyła wniosek o płatność za okres 1 listopada do 31 grudnia 2019 r.
Wobec niedokonania na rzecz Spółki wnioskowanej wypłaty, Spółka wniosła skargę na bezczynność Zarządu Województwa [...]
W skardze Spółka zarzuciła Zarządowi naruszenie art. 12, art. 35 § 1 i 4, art. 37 § 1 k.p.a. w związku z art. 132 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006.
Skarżąca podniosła, że na podstawie art. 132 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 oraz procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych określnych, zgodnie z treścią art. 206 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869) w § 10 pkt 14 i 15 Umowy o dofinansowanie projektu – maksymalny termin rozpatrzenia i wypłaty środków na złożony wniosek wynosi 90 dni. W przedmiotowej sprawie termin ten upłynął 15 kwietnia 2020 r. Pomimo to skarżąca Spółka nie otrzymała wnioskowanej płatności, ani informacji o przyczynach wstrzymana dofinansowania i nie rozpatrzenia wniosku w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o pozostawienie jej bez rozpatrzenia wskazując, że uregulowania dotyczące rozliczania wniosków o płatność wynikając z zawartej umowy i jako takie mają charakter cywilistyczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ten ostatni przepis dopuszcza zatem możliwość wniesienia skargi wyłącznie w sytuacjach, w których organy administracji pozostają w bezczynności lub prowadzą postępowanie w sposób przewlekły przy rozpatrywaniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w których wszczęto postępowanie administracyjne.
Jednocześnie wskazać należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przy czym organ administracji, w myśl art. 104 § 1 k.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), ale jedynie w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Sprawa administracyjna jest efektem istnienia stosunku administracyjnoprawnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania kwestii swojej właściwości i w tym zakresie - w odniesieniu do przedmiotowej sprawy - miarodajne będzie ustalenie, czy forma rozpatrzenia wniosku o płatność może być uznana za decyzję administracyjną, bądź też za akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oraz czy w przepisach prawa materialnego i ustrojowego zawarte podstawy do posłużenia się tą formą działania administracji publicznej.
W związku z powyższym w pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818) dzieli na dwa etapy postępowanie dotyczące uzyskania dofinansowania dla realizacji określonego projektu finansowanego ze środków unijnych. Pierwszy etap jest etapem administracyjnym – zostaje wszczęty poprzez złożenie wniosku o przyznanie pomocy, a jego finalizacją jest pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie organu w tym zakresie. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku wnioskodawca może zawrzeć umowę o dofinansowanie. Podpisanie takiej umowy powoduje definitywne zamknięcie etapu postępowania administracyjnego, w którym służy skarga do sądu administracyjnego (art. 61ust. 1 tej ustawy) i otwiera drugi etap – cywilnoprawny. Umowa o dofinansowanie realizacji projektu ma bowiem charakter cywilny, warunki w niej określone przez strony kształtują zobowiązaniowy stosunek prawny łączący Instytucję Zarządzającą z beneficjentem (vide: wyrok NSA z 8 listopada 2017r., sygn. akt II GSK 247/16 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dla czynności wypłaty środków w ramach realizacji projektu z udziałem środków europejskich (przekazywania dofinansowania - w rozpoznawanej sprawie na warunkach określonych w § 10 pkt 14 umowy z nr [...]) nie została zastrzeżona forma decyzji administracyjnej. Wypłata beneficjentowi konkretnej kwoty pieniężnej przyznanej w wyniku rozstrzygnięcia konkursu prowadzonego w trybie i na zasadach ww. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. stanowi bowiem czynność nie wynikającą bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (określających uprawnienie lub obowiązek beneficjenta pomocy finansowej udzielanej z unijnych środków publicznych). Nie można też domniemywać formy decyzji dla czynności podejmowanej przez organ administracyjny w ramach realizacji umowy cywilnoprawnej.
Zdaniem Sądu, z przedstawionych wyżej regulacji oraz ustaleń w sprawie nie wynika, aby po etapie "administracyjnym" Zarząd Województwa wydawał decyzje administracyjne, czy też akty lub czynności administracyjne o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Trzeba bowiem jeszcze raz podkreślić, że Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć organów jedynie w zakresie czynności administracyjnych.
Kompetencji kontrolnej sądu administracyjnego na etapie wypłaty płatności w ramach realizacji projektu z udziałem środków unijnych nie można wywodzić ze wskazanych przez skarżącą Spółkę przepisów: art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 305) oraz art. 132 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013.
Z art. 67 ustawy o finansach publicznych wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.). Przy czym art. 60 tej ustawy odnosi się do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe – a te rozumieć należy jako niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Zgodnie z art. 60 pkt 6 omawianej ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są między innymi należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Z powyższego wynika, że jedynie w zakresie dochodzenia zwrotu środków przyznanych w ramach realizacji umowy o dofinansowanie zastosowanie ma tryb administracyjny.
Władcza rola Instytucji Zarządzającej realizuje się jedynie na etapie dochodzenia od beneficjenta zwrotu środków w sytuacjach określonych w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Natomiast płaszczyzną oceny działań Instytucji Zarządzającej na etapie realizacji umowy w zakresie rozpoznawania wniosków o wypłatę dofinansowania pozostaje wyłącznie umowa o to dofinansowanie. W rozpoznawanej sprawie (zgodnie z jej § 26 pkt 3) strony ustaliły, że wszelkie spory związane z realizacją umowy rozstrzygane będą przed sądem powszechnym.
Nie można podzielić więc zapatrywania Skarżącej spółki, że oceny zachowania Instytucji Zarządzającej należy dokonać z uwzględnieniem ww. przepisów ustawy o finansach publicznych, gdyż odnoszą się one do działań podejmowanych przez Zarząd jako organu uprawnionego do dochodzenia zwrotu środków od beneficjenta.
Niezasadne jest również, w ocenie Sądu powoływanie się na przepis art. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013. Zgodnie z tym przepisem "z zastrzeżeniem dostępności środków z początkowej i rocznej płatności zaliczkowej i z płatności okresowych, Instytucja Zarządzająca zapewnia, aby beneficjent otrzymał całkowitą należną kwotę kwalifikowalnych wydatków publicznych nie później niż 90 dni od dnia przedłożenia wniosku o płatność przez beneficjenta." Przepis ten formułuje zatem pewien wymóg sprawności postępowania instytucji zarządzającej.
Jednocześnie jednak w art. 132 ust. 2 ww. rozporządzenia przewidującego możliwość przerwania przez instytucję zarządzającą ww. terminu wskazano jedynie, że "Zainteresowany beneficjent jest informowany na piśmie o wstrzymaniu i o jego przyczynach." Przepis ten ani nie sformułował wymogu rozstrzygania przez Instytucję Zarządzającą w formie rozstrzygnięcia administracyjnego, ani nie sformułował wymogu kontroli sądu administracyjnego nad procesem wypłaty płatności. Taka możliwość nie wynika również z innych przepisów prawa.
Reasumując – należy zgodzić się z Zarządem Województwa, który w odpowiedzi na skargę zwraca uwagę, że termin i sposób rozliczenia projektu oraz ewentualnych zaliczek jest, stosownie do art. 206 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych jednym z obligatoryjnych elementów umowy określającej szczegółowe warunki dofinansowania projektu. W konsekwencji egzekwowanie wykonywania przez Zarząd Województwa jego obowiązków wypłaty płatności jest egzekwowaniem obowiązków Zarządu Województwa wynikających z umowy cywilnoprawnej. Brak jest przepisów prawa, które nakazywałby Zarządowi Województwa w tym przypadku wydanie któregoś z rozstrzygnięć, o których w art. 3 pkt 1 – 4 p.p.s.a.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu Skarżącej co do naruszenia zasady praworządności i podejmowania działań w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej (naruszenia polegającego na ograniczeniu drogi sądowoadministracyjnej jedynie do sytuacji "rozliczania" beneficjenta z należytej realizacji umowy o dofinansowanie) to podnieść należy, że to do ustawodawcy należy wybór zarówno podmiotów realizujących cele i zadania publiczne, jak i prawnych form ich działania. To ustawodawca decyduje bowiem o tym, czy określone zadania publiczne wykonywać mają klasyczne organy administracji publicznej przy wykorzystywaniu właściwych im władczych form działania, w szczególności decyzji administracyjnych, czy wykonywanie takich zadań "ulokowane" zostanie przez Państwo w innych jednostkach organizacyjnych poprzez zlecenie im wykonywania tych zadań oraz, czy te zlecone zadania mają one wykonywać w drodze stosowania władczych form działania, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, czy w formach właściwych prawu cywilnemu - w szczególności w drodze zawierania umów cywilnoprawnych.
Jest to kwestia wyboru przez Państwo sposobu wykonywania określonych zadań publicznych, a więc sfera tworzenia prawa oraz zarządzania i administrowania. Przy czym jest oczywiste, iż ustawodawca, dokonując określonych wyborów w powyższym zakresie, musi zachować wszystkie standardy wynikające z Konstytucji RP – w tym wynikające m.in. z art. 45 i art. 77 Konstytucji (zachowanie prawa do sądu). Co do realizacji umowy o dofinansowanie i kontroli terminowości dokonywania wypłat środków ustawodawca nie przyznał Instytucji Zarządzającej kompetencji władczych z zakresu administracji publicznej i tym samym nie przewidział kontroli sądowoadministracyjnej. Nie oznacza to jednak pozbawienia strony drogi sądowej. Ochrony prawnej Skarżąca powinna poszukiwać przed sądem powszechnym.
Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że skarga na bezczynność Zarządu Województwa polegającą na niewypłaceniu w terminie płatności przewidzianych umową o dofinansowanie projektu w ramach regionalnego programu operacyjnego, nie jest dopuszczalna.
Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 odrzucił skargę.