Uzasadnienie
Stowarzyszenie Sieć Obywatelska [...] [...] z siedzibą w W., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2017 r., poz. 1369; dalej jako: "p.p.s.a."), pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wniosło skargę na bezczynność Burmistrza Miasta, w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Strona skarżąca zarzuciła Burmistrzowi Miasta naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim gwarantuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, poprzez nieudostępnienie informacji objętych zakresem konstytucyjnego prawa wskutek braku odpowiedzi na złożony wniosek,
- - art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia, poprzez brak udzielenia odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie.
Z uwagi na powyższe skarżące stowarzyszenie wniosło o:
- - stwierdzenie, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,
- - zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r.,
- - zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że [...] kwietnia 2019 r. zwróciło się na podstawie art. 61 ust. 1 i Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej pytania dotyczące tzw. gminnych mediów społecznościowych.
Na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Stowarzyszenie wniosło o przesłanie wnioskowanych informacji na wskazany adres e-mail, jednak do dnia złożenia skargi nie uzyskano od Burmistrza Miasta żadnej odpowiedzi.
W dniu [...] maja 2019 r. Stowarzyszenie wezwało Organ do usunięcia stanu bezczynności przez udzielenie pełnej odpowiedzi na wniosek z [...] kwietnia 2019 r., jednakże i to wezwanie pozostało bez odpowiedzi.
W dalszej treści skargi Stowarzyszenie wywiodło, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż posiadają walor informacji o działalności organu władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz informacji o sprawach publicznych z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz pkt 3 lit. a u.d.i.p. Przedmiot złożonego wniosku dotyczy bowiem prowadzenia oficjalnych (urzędowych) kont użytkowników w mediach społecznościowych. Profile te służą jako narzędzie przy wykonywaniu zadań publicznych oraz do kontaktu z mieszkańcami. Informacja o tym, kto, w imieniu Organu, ma dostęp do tych profili, kto nimi zarządza oraz moderuje, stanowi informację publiczną.
Należy przyjąć, że profile te zawierają komunikaty urzędowe, nawet jeżeli nie mogą służyć do prowadzenia postępowań w sprawach indywidualnych. Jednocześnie profile te prowadzone mogą być przez pracowników urzędu, w ramach ich obowiązków służbowych, w związku z czym na ten cel przeznacza się środki publiczne.
Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi.
Uzasadniając wniosek procesowy o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Stowarzyszenie wskazało, że organ pozostaje w bezczynności już od ponad roku. W ocenie Stowarzyszenia o rażącym charakterze bezczynności świadczy okres zwłoki, jak również brak jakiejkolwiek reakcji na wniosek, nawet po uprzednim skierowaniu do Organu wezwania do usunięcia stanu bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 116 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., podnosząc, iż [...] sierpnia 2020 r. do Urzędu Miejskiego w J. W. wpłynęła skarga na bezczynność i niezwłocznie po wpływie tej skargi, Burmistrz udzielił wnioskodawcy informacji publicznej w pełnym zakresie.
Jednocześnie pismem z [...] września 2020 r. Burmistrz, korzystając ze swego uprawnienia wynikającego z art. 54 § 3 p.p.s.a. w ustawowym terminie, działając w zakresie swej właściwości, uwzględnił w całości przedmiotową skargę, o czym powiadomił skarżące Stowarzyszenie, przez co nastąpiło uwzględnienie złożonej skargi w pełnym zakresie.
Burmistrz wyjaśnił, iż w piśmie, w którym udzielona została odpowiedź na wnioskowaną informację publiczną, wyjaśnił przyczyny zaistniałego stanu rzeczy, a w piśmie uwzględniającym skargę okoliczności te zostały uzupełnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Przechodząc do meritum sprawy niniejszej wskazać przede wszystkim trzeba, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie jako "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Burmistrz Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Przy czym, organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94).
Z kolei, jak wynika to z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.
W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020).
Uwzględniając powyższe uznać należy, że żądane przez skarżące Stowarzyszenie – informacje, dotyczące tzw. gminnych mediów społecznościowych stanowią informacje o publicznej działalności Gminy J. W., bowiem "sprawą publiczną" jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowania w interesie społecznym. Mając zaś na uwadze wagę obowiązku informacyjnego organów wobec obywateli należy stwierdzić, że działania mające na celu zwiększanie jawności i dostępności podawanych przez organy informacji służy interesom ogólnym, a więc jest sprawą publiczną. Informacja o takiej inicjatywie i aktywności organu oraz o sposobie i zasadach jej realizacji, niezależnie od formy w jakiej organ działa w tym zakresie, jest informacją publiczną.
W kontekście rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w ostatnich latach intensywnego rozwoju technologicznego zwiększyły się potrzeby informacyjne ludzi, a także zmianie uległ sposób poszukiwania i prezentowania wszelkiego rodzaju informacji. Zmiany te dotyczą w szczególności mediów społecznościowych, które dla wielu stają się podstawowym narzędziem pozyskiwania wiadomości o otaczającym ich świecie. Ma to wpływ także na organy władzy publicznej, bowiem łatwy dostęp do Internetu i zamieszczanych tam informacji praktycznie w każdym czasie i miejscu powoduje, że obywatele chcą mieć równie łatwy dostęp do informacji o działalności tych organów i sprawach publicznych – zarówno na poziomie krajowym, jak i lokalnym. W konsekwencji organy dostosowały swój sposób komunikacji z obywatelami, korzystając w tym celu z mediów takich jak F., T. czy I..
Nie ulega zatem wątpliwości, że Burmistrz Miasta zobowiązany był do udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżące Stowarzyszenie we wniosku z [...] kwietnia 2019 r., w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Obowiązkiem organu było zatem udostępnienie skarżącemu żądanych informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
W rozpoznawanej sprawie istotną okoliczność stanowi twierdzenie, iż Stowarzyszenie przesłało organowi opisany wyżej wniosek – za pośrednictwem poczty elektronicznej – w dniu [...] kwietnia 2019 r., a w odpowiedzi na skargę Burmistrz potwierdził ten fakt wyjaśniając, że po wpłynięciu wniosku został on przekazany celem przygotowania odpowiedzi przez właściwego merytorycznego pracownika Urzędu, jednak wiadomość ta automatycznie umieściła się w folderze SPAM, co skutkowało brakiem jej uwidocznienia na właściwym stanowisku pracy. Osoba która przyjęła wiadomość pod adresem: [email protected] następnie nie sprawdziła, czy sprawa ta została załatwiona w ustawowym terminie; osoba ta aktualnie nie jest zatrudniona w Urzędzie.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań. Dlatego też, skoro strona skarżąca przesłała wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podany przez organ do powszechnej wiadomości adres poczty elektronicznej, to oznacza, że obowiązkiem tego organu było odebranie tej wiadomości i udzielenie na nią odpowiedzi w terminie i w sposób określony w przepisach u.d.i.p. Skarżące Stowarzyszenie miało prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres.
W konsekwencji ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej obciąża ten organ, a nie podmiot składający wniosek i świadczyć może jedynie o wadliwej organizacji pracy organu lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej (zob. postanowienia NSA z: 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15, 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15 i 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15).
W takiej sytuacji, jak przyjmuje się w orzecznictwie, wystarczającym dowodem wysłania wiadomości zawierającej wniosek o informację publiczną, jest wydruk z poczty elektronicznej nadawcy (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1924/16).
Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, albowiem wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia jego otrzymania przez organ. Poza sporem jest, że objętej tym wnioskiem informacji organ udzielił dopiero [...] września 2020 r., a więc już po wniesieniu skargi, która została złożona za pośrednictwem poczty elektronicznej [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu: [...] sierpnia 2020 r.) To oznacza, że Burmistrz pozostawał bezczynny w dacie wniesienia przez Stowarzyszenie skargi do Sądu, co uzasadniało stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji).
Wskazać ponadto należy, że zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu mają istotne znaczenie dla oceny charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności. W sytuacji bowiem, gdy organ potwierdza, że po wpłynięciu wniosku z [...] kwietnia 2019 r., został on przekazany celem przygotowania odpowiedzi przez właściwego merytorycznego pracownika Urzędu, jednak wiadomość ta automatycznie umieściła się w folderze SPAM, co skutkowało brakiem jej uwidocznienia na właściwym stanowisku pracy, a ponadto pismem z dnia [...] maja 2019 r. Stowarzyszenie wezwało organ do usunięcia stanu bezczynności przez udzielenie pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. (wezwanie pozostało bez odpowiedzi), uznać należy na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość, która ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak również w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności, taka sytuacji bezsprzecznie miała miejsce.
Ze względu na to, że w chwili rozpoznania skargi Burmistrz Miasta nie pozostawał już bezczynny, postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się ono bezprzedmiotowe (pkt III sentencji).
Zasadne było jednak w tej sytuacji uwzględnienie wniosku skarżącego Stowarzyszenia o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). W ramach zasądzonych na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania uwzględniono uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł (pkt IV sentencji).
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.