Uzasadnienie
P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. B. J. - M., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. B. M. z siedzibą w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:
- • art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- • art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako - UDIP) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o:
- 1) zobowiązanie podmiotu do załatwienia wniosków z dnia [...] kwietnia 2022 r. oraz [...] kwietnia 2022 r. (dwa wnioski) stanowiących załączniki do skargi,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, iż w dniu [...] kwietnia 2022 roku oraz [...] kwietnia 2022 roku, złożyła poprzez platformę ePuap łącznie 3 wnioski (2.04.2022 r. - jeden wniosek, [...].04.2022 r. - dwa wnioski) o udostępnienie informacji publicznej następującej treści:
- • wniosek z dnia [...].04.2022 r. o udostępnienie poprzez przekazanie na skrzynkę skarżącej ePUAP (Gov) informacji publicznej w następującym przedmiocie: "kto (proszę o podanie imienia nazwiska oraz stanowiska każdej z osób) i na jakiej podstawie (proszę jednoznacznie wskazać rodzaj i daty dokumentu oraz dane delegującego uprawnienie) w dacie [...] marca 2022 roku, był upoważniony do odbioru rejestrowanych przesyłek pocztowych w siedzibie Szkoły Podstawowej im. B. M. Wniosek z dnia [...].04.2022 r. o udostępnienie przez Szkołę Podstawową im. B. M. z siedzibą w S. informacji publicznej został wyłączony do odrębnego rozpoznania zarządzeniem z 04.
- 08. 2022 r.
Jak podkreśliła skarżąca, termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, po 14 dniach od złożenia wniosku, lecz pomimo upływu tego terminu, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na skierowane w tym przedmiocie wnioski.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej im. B. M. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż o przesłanych przez skarżącą trzech wnioskach o udzielenie informacji publicznej dowiedziała się na skutek doręczenia w dniu [...].05.2022r. do Szkoły przedmiotowej korespondencji z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Dopiero wówczas ujawniono, że w placówce, którą kieruje, niewłaściwie działa tzn. nie działa system informatycznych powiadomień o dostarczonej za pośrednictwem ePUAP korespondencji. W celu usunięcia awarii niezwłocznie umówiono wizytę informatyka, który w dniu [...] maja 2022 r. skutecznie przywrócił działanie systemu powiadomień. Oczywiście taka sytuacja, zdaniem Dyrektor Szkoły nie powinna mieć miejsca, ale ponieważ się zdarzyła, za jej zaistnienie dyrektor Szkoły - w odrębnym piśmie z dnia [...] maja 2022 r. przekazanym na życzenie Skarżącej, za pośrednictwem ePUAP, przeprosiła Skarżącą i wyraziła swoje ubolewanie, w którym równocześnie udzieliła odpowiedzi na pytania zadane we wnioskach.
Odpowiadając na wniosek nr [...] z dnia [...].04.2022 r. Dyrektor Szkoły wyjaśniła, iż w dacie [...] marca 2022 r. osobami upoważnionymi do odbioru rejestrowanych przesyłek pocztowych w siedzibie Szkoły były: dyrektor Szkoły - A. G. - na podstawie Zarządzenia Nr [...] Burmistrza T. z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektor Szkoły gm. T. oraz pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza T. Zarządzeniem nr [...] Burmistrza T. z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz sekretarka Szkoły - K. S. - na podstawie upoważnienia udzielonego przez Dyrektora Szkoły dnia [...] sierpnia 2020 r.
Jednocześnie Dyrektor Szkoły zwróciła uwagę, że w tym czasie - jak od początku pandemii na skutek zagrożenia zakażeniem SARS-CoV-2 - w placówce obowiązywały szczególne zasady bezpieczeństwa związane m.in. z ograniczeniem wejść osób trzecich (np. listonosza) na teren Szkoły. W praktyce listonosz pozostawiał korespondencję w portierni, gdzie dokonywano potwierdzenia jej odbioru przez osoby upoważnione. Faktycznie, w dniu [...].03.2022 r. odbioru korespondencji dokonała D. M., bez upoważnienia, choć zatrudniona w szkole na stanowisku obsługi sprzątającej. Korespondencja została niezwłocznie po dokonanym odbiorze - w tym samym dniu - doręczona dyrektorowi Szkoły, który dowiedziawszy się o tej sytuacji przeprowadził rozmowę dyscyplinującą w celu zapobieżenia podobnej sytuacji w przyszłości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.")
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się zaś z sytuacją, gdy organ administracji publicznej będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W kontrolowanej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej doszło, gdyż załatwienie wniosku nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu do udostępnienia informacji publicznej i już po złożeniu skargi, co czyniło bezprzedmiotowym wyłącznie zobowiązanie do załatwienia wniosku, ale obligowało sąd do merytorycznej oceny stanu bezczynności.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że informacje objęte wnioskiem skarżącej złożonym przy użyciu platformy ePUAP w dniu [...] kwietnia 2022 r., mieściły się w zakresie przedmiotowo-podmiotowym u.d.i.p. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Przechodząc do oceny okoliczności istotnych w niniejszej sprawie, a zatem oceny istnienia bezczynności odnotowania wymaga, że zarówno ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiują tego pojęcia. Lukę tę wypełnia orzecznictwo sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo zgodnie wskazując, że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy informacji o takim właśnie charakterze, a jego adresatem jest podmiot ustawowo zobowiązany do udostępnienia żądanych danych lub informacji. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. I co niezwykle istotne, dysponent tejże informacji pozostaje w zwłoce, nie realizując wniosku strony postępowania w zakreślonym przez prawo terminie oraz w przewidzianej formie.
Przy czym w pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której organ nie udziela wnioskodawcy żądanej odpowiedzi, bezpodstawnie przyjmując, że takie informacje nie podlegają udostępnieniu. Słowem nie chodzi wyłącznie o bierność organu w dosłownym tego słowa znaczeniu, ale również o sytuację, w której organ zakłada, że wnioskowane informacje nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej nawet, jeśli o tym fakcie poinformuje wnioskodawcę.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy odnotowania wymaga i nie jest sporne między stronami postępowania, że organ – adresat pisma - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych informacji, o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu dyrektor publicznej szkoły podstawowej - jako organ reprezentujący podmiot wykonujący zadania publiczne - jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Kolejnym istotnym dla sprawy elementem jest ustalenie, czy żądane przez stronę informacje stanowią informacje objęte zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Wskazaną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", co jest wywodzone nie tylko z treści powołanych przepisów, ale przede wszystkim z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.
W pojęciu tym będą się zatem mieściły wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Skarżąca domagała się m.in. przedstawienia informacji dotyczącej osób upoważnionych do odbioru rejestrowanych przesyłek pocztowych w siedzibie Szkoły.
Organ w piśmie z dnia [...] maja 2022 r. udzielił odpowiedzi na pytania przedstawione we wniosku skarżącej, przesyłając ją na wskazany przez stronę adres elektroniczny e-Puap.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że u.d.i.p. nie określa żadnych szczególnych wymagań co do formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej (poza utrwaleniem go w formie pisemnej), a zapisy u.d.i.p. jednoznacznie wskazują na wolę ustawodawcy do maksymalnego uproszczenia (odformalizowania) i przyspieszenia procedury w tej sferze. Dlatego też za dopuszczalną uznaje się formę wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci tekstowej wiadomości elektronicznej przesłanej za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Zaznaczyć należy też, że to na organach spoczywa obowiązek zapewnienia prawidłowego działania i właściwej obsługi oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (poczty elektronicznej, systemów ePUAP). Skutki błędów i nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak w postanowieniu NSA z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15 i wyroku NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14).
Przenosząc powyższe regulacje na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że udostępnienie żądanych w niniejszej sprawie informacji nie nastąpiło w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej a dopiero pismem z dnia [...].05.2022 r.
Organ nie udostępnił więc skarżącej informacji publicznej w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co w konsekwencji prowadzi do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Bezspornym jest, że organ udzielił odpowiedź na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej po upływie tego terminu, gdyż ostatecznie nastąpiło to już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego. Stanowi to o dopuszczeniu się przez organ bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej, co Sąd – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku.
W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku.
Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne, niezaprzeczalne i w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech.
Należy mieć bowiem na uwadze, że organ, choć z opóźnieniem udostępnił skarżącej wnioskowaną informację, a opóźnienie w dokonaniu tej czynności nie było wynikiem celowego działania. Stąd też uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł, orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.