Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] skierowało w dniu [...] 2020r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] 2020 r.
Skarżące Stowarzyszenie domagało się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia oraz zasądzenia od organu na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania. Zarzuciło adresatowi wniosku naruszenie art. 73 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 i art. 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 283).
W uzasadnieniu skargi wskazano, że informacje, których udostępnienia domaga się Stowarzyszenie pozostają przedmiotem konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o środkach administracyjnych dotyczących środowiska.
Nadto strona skarżąca podniosła, że żądając od wnioskodawcy wykazania interesu faktycznego lub prawnego, na podstawie którego Stowarzyszenie mogłoby być uznane za stronę postępowania organ naruszył art. 13 w/w ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
Podstawą materialnoprawną w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.), dalej zwanej "u.i.o.ś.".
Regulacja dotycząca udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie przyznaje każdemu prawo do informacji o środowisku i jego ochronie. Organy administracji są obowiązane do udostępnienia każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone.
Udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w jeden z następujących sposobów:
- 1) poprzez udzielenie informacji jako czynności o charakterze materialno-technicznym (art. 15 ust. 1 ustawy);
- 2) jeżeli wniosek dotyczy informacji nieznajdującej się w posiadaniu organu administracji, niezwłocznym, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku:
- • przekazaniu wniosku podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja i powiadomienie o tym wnioskodawcy;
- • zwróceniu wniosku wnioskodawcy, jeżeli nie można ustalić takiego podmiotu (art. 19 ust. 2 ustawy);
- 3) jeżeli wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny, niezwłocznym, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, z jednoczesnym udzieleniem stosownych wyjaśnień oraz niezbędnej pomocy i wskazówek co do właściwego sformułowania wniosku, w szczególności dotyczących informacji o możliwości skorzystania z publicznie dostępnych wykazów, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy;
- 4) w przypadku braku możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w sposób lub w formie określonych we wniosku, powiadomienie pisemne podmiotu żądającego informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona; jeżeli w terminie 14 dni od dnia otrzymania takiego powiadomienia podmiot żądający informacji nie złoży wniosku w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 15 ust. 2 i 3 i art. 20 ust. 1 ustawy);
- 5) jeżeli wystąpiły okoliczności o których mowa w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy - wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (art. 20 ust. 1 ustawy).
Z lektury akt administracyjnych wynika, że organ w dniu [...].2020r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, że informacja, o którą wystąpił wnioskodawca nie stanowi informacji o środowisku, a nadto wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego ani faktycznego, na podstawie którego mógłby być uznany za stronę postępowania w sprawach dotyczących usunięcia drzew z terenu działki nr [...].
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się zatem do oceny, czy zawnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację o środowisku, którą organ winien udostępnić skarżącemu, a w dalszej konsekwencji, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania tej części wniosku, czy też nie.
Zgodnie z art. 4 ustawy każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej (art. 8 ust. 1 ustawy). Stosownie natomiast do art. 9 ust. 1 ustawy, udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące:
- 1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;
- 2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;
- 3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;
- 4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;
- 5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;
- 6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:
- a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub
- b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.
Ustalając zatem zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy także uwzględnić, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, co potwierdza art. 4 ustawy, wprowadzając powszechny dostęp do tej informacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r.; sygn. akt I OSK 3483/18). Dodać należy również, że ustawa o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska nie zawiera własnej definicji pojęcia "środowiska". Pojęcie to zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 39 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem poprzez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy oraz uwzględniając, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym, przyjąć należało, iż informacje o udostępnienie, których zwracał się skarżący co do zasady mają charakter informacji o środowisku (art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy). Żądane we wniosku dokumenty dotyczą wycinki drzew, która stanowi działania wpływające lub mogące wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Przyjęcie, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację o środowisku oznacza, że organ zobowiązany był do załatwienia przedmiotowego wniosku w trybie przewidzianym przepisami ustawy.
Bezspornym w sprawie pozostaje, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] 2020r. bowiem w piśmie z dnia [...] 2020r. organ wyjaśnił przyczyny nierozpoznania tego wniosku w trybie omawianej ustawy. Zatem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność organu przejawiająca się nieudostępnieniem informacji o środowisku i jego ochronie w przewidzianym do tego terminie.
Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku poprzez brak udostępnienia wnioskowanej informacji o środowisku i jego ochronie, ewentualnie poprzez niepodjęcie jednej z wymienionych w art. 15 ust.2 oraz w art. 19 ust.2 i 3 ustawy czynności naprawczych, bądź też poprzez niewydanie decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji, gdy ustawa przewiduje taka formę załatwienia wniosku (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2010 r., II SAB/Wr 62/09, lex nr 1254206).
Analizując wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia wskazać należy, że organ stwierdził, iż wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji o środowisku w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, a więc o swym stanowisku poinformował Stowarzyszenie w piśmie.
W konsekwencji zajęcia przez organ takiego stanowiska w sprawie uznać należy, że w ustawowych terminach określonych ustawą, organ nie podjął żadnego działania określonego w tej ustawie w zakresie wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] 2020r. o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie.
Powołać w tym miejscu należy, że dla samej oceny tego, czy organ dopuścił się bezczynności, bez znaczenia pozostają powody biernego zachowania organu, skoro w ustawowym terminie w żaden wymagany przepisami prawa sposób organ nie zareagował na wniosek o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie. Nawet bowiem gdyby organ uznał, że wniosek jest nieprecyzyjny, zbyt ogólnie sformułowany, organ zobligowany jest do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku z jednoczesnym udzieleniem stosownych - adekwatnych do treści wniosku i obowiązujących przepisów prawa - wyjaśnień. Należy bowiem pamiętać, że władze publiczne są obowiązane do udzielania niezbędnej pomocy i wskazówek przy wyszukiwaniu informacji o środowisku i jego ochronie (art. 8 ust. 2 ustawy).
Nie jest zatem możliwa do zaakceptowania taka postawa organu administracji publicznej, w której organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji o środowisku, nie zajmuje stanowiska w formie prawem przewidzianej. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie jednoznacznie wskazało, że domaga się udzielenia informacji w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a obowiązkiem organu było rozpoznanie tego wniosku w trybie określonym przez przepisy ustawy. W sytuacji uznania, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy, organ winien wydać decyzję odmowną. Taki sposób procedowania umożliwiłby Stowarzyszeniu zaskarżenie decyzji odmownej, a decyzja organu byłaby przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej. Sposób rozpoznawania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] 2020r. nie tylko nie pozwolił na uzyskanie przez Stowarzyszenie wnioskowanych informacji w trybie dostępu do informacji o środowisku, ale również pozbawił Skarżącego prawa do weryfikacji poprawności oceny przyjętej przez organ.
Wobec prezentowanego przez organ stanowiska wskazać należy nadto, że rację ma skarżący zarzucając organowi naruszenie art. 8 i 13 omawianej ustawy. Mimo, iż Stowarzyszenie wyjaśniło we wniosku, że oczekuje informacji w trybie u.u.i.ś, organ wskazał na brak po stronie skarżącego wskazania interesu prawnego lub faktycznego, chociaż przepis art. 8 u.u.i.ś wprost stanowi, że organ administracji jest obowiązany udostępnić informację o środowisku i jego ochronie każdemu. Natomiast zgodnie z art. 13 tej ustawy od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] 2020r. w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie przesądzając o sposobie rozpoznania tego wniosku (pkt I sentencji wyroku).
Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W tej kwestii Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. W przedmiotowej sprawie natomiast, choć odmówiono skarżącej stronie udostępnienia informacji o środowisku, to jednak nie zachodzi przypadek oczywistego braku rozpoznania wniosku, jego lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że organ przesłał skarżącemu informację, z jakich przyczyn uznał, że wnioskowane przez niego informacje nie mają przymiotu informacji o środowisku. Z tych też przyczyn, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 3 wyroku.
O kosztach postępowania sądowego (wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.