Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2021 r. W. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie wybudowania budynku nr [...] na ul. [...] w [...] niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę [...] z dnia [...] 1985 r., przeniesionej decyzją [...] z dnia [...] 1993 r., znak [...], poprzez nierozpatrzenie i niedopuszczanie wniosków dowodowych sformułowanych w piśmie z dnia [...] 2019 r., piśmie z dnia [...] 2020, piśmie z dnia [...] 2020 r. oraz piśmie z dnia [...] 2020 r.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. Nr 98, poz. 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i wniósł o:
- 1. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę pismami z dnia [...] 2020 r. oraz z dnia [...] 2020 r., jednocześnie wyznaczając termin do załatwienia sprawy;
- 2. stwierdzenie dopuszczenia się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego z jednoczesnym stwierdzeniem, że przewlekłość ta miała charakter rażący;
- 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6;
- 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem przedmiotowej skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, że w dniu [...].2021 r. wydał decyzję w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił przy tym, że nie mógł wcześniej wydać decyzji z uwagi na konieczność ustaleń w zakresie m.in. sprzecznych zeznań świadków odnoście czasu wykonania robót budowlanych. Problemem było ustalenie, czy stwierdzone odstępstwa były wykonane przed zakończeniem budowy, czy w trakcie użytkowania budynku. Spowodowało to konieczność podejmowania czynności w celu ustalenia daty wykonania robót, a w konsekwencji trybu wydawanych aktów administracyjnych. PINB dodał, że o przyczynach niezałatwienia sprawy informował strony. Wskazał tez, że w niniejszej sprawie zawiesił postępowanie z uwagi na przystąpienie do opracowywania opinii o usytuowaniu ścian, z której następnie się wycofano. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B..
Organ wywiódł, że podejmowane przez niego czynności nie były czynnościami pozorowanymi, starał się podejmować je rzetelnie, w jak najkrótszym terminie. Przesłuchania odbywały się w okresie pandemii, organ musiał też zwracać się do Burmistrza [...] i Starostwa Powiatowego w [...] o informacje oraz do Zasobów Geodezyjnych w W. o zdjęcia lotnicze z różnych okresów, przeprowadzał kontrole w celu uzupełnienia materiału dowodowego. PINB dodał też, że W. W. za pośrednictwem pełnomocników skład szereg wniosków, do których organ starał się ustosunkować, a także, że organ prowadzi 10 postępowań administracyjnych dotyczących budynków [...] na ul. [...] w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., sygn.. II SAB/Bd 86/21 odrzucił skargę W. W. na bezczynność organu uznając, że skarga ta dotyczy nierozpoznania i niedopuszczania wniosków dowodowych przez organ i jako taka jest niedopuszczalna.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. II OSK 876/22 uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że skarga na przewlekłość dotyczy tylko uwzględnienia i rozpatrzenia wniosków dowodowych strony, skoro istotą żądań skarżącego było zakończenie wszczętego przez organ postępowania dotyczącego wybudowania przedmiotowego obiektu niezgodnie z pozwoleniem na budowę, zaś zobowiązanie PINB do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, było tylko częścią żądania głównego.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępie poniższych rozważań podkreślenia wymaga, że sprawa jest rozpoznawana w następstwie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny opisanym wyżej postanowieniem (II FSK 1014/21) postanowienia tut. Sądu z 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Bd 878/22 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Ponadto obok związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a., wyroki NSA zapadłe w danej sprawie objęte są również dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a. (zob. B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2018, uw. 5 do art. 190), w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wskazać również należy, że jeżeli Sąd II instancji uchylił w całości pierwotny wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, to Sąd ten ma obowiązek rozpoznać ją w całości, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd kasacyjny we wskazanym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II FSK 68/14).
Przedmiotem skargi była przewlekłość postępowania w sprawie wybudowania budynku nr [...], przy ul. [...] w [...] niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przewlekłość organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc, czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nosi cechy działania przewlekłego.
Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie w przedmiotowej sprawie organ wszczął w [...] 2019 r. Następnie w dniu [...] 2019 r. skarżący wniósł o przesłuchanie świadka, dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz dowodu z oględzin nieruchomości, ponadto o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] 2020 r. organ zawiesił postępowanie w związku z uzyskaną informacją o zakwestionowaniu opinii geodety z dnia [...] 2019 r. dotyczącej usytuowania budynku na działkach o nr [...]. Postanowienie to zostało uchylone w dniu [...] 2020 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Kolejną istotną czynnością podjęta przez organ było przesłuchanie świadków ([...] 2020 r.). W dniu [...] 2020 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta o przesłanie dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku. W dniu [...] 2020 r. organ przesłuchał kolejnych świadków w sprawie.
Następnie w dniu [...] zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie dokumentacji fotograficznej. W dniu [...].2020 r. organ wezwał uczestników postępowania do złożenia wyjaśnień w zakresie przebiegu granic działek. W dniu [...] 2021 r. organ wezwał strony do przedłożenia wszelkich dokumentów (przede wszystkim fotografii), dokumentujących przebieg budowy budynku nr [...] przy ul. [...]. W dniu [...] 2021r. przesłuchano kolejnego świadka w sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] organ nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wybudowaniu budynku nr [...] na ul. [...] w [...].
Dokonując analizy przebiegu postępowania, należy też dodać, że strona skarżąca i jej dwóch pełnomocników składało w jego toku liczne wnioski, uwagi i zastrzeżenia, w tym kilkukrotnie wnosili o przedłużenie terminów do dokonania określonych czynności (vide: dwa wnioski profesjonalnego pełnomocnika skarżącego o przedłużenie o 21 dni terminu do przedłożenia dowodów – [...].2021r. i [...].2021 r.). Pisma te wymagały podjęcia przez organ określonych działań – udzielenia odpowiedzi, udostępnienia dokumentacji, przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie, co niewątpliwie miało również wpływ na długość postępowania. Organ zwracał też uwagę na fakt, ze jednocześnie toczy się 10 postępowań administracyjnych, na skutek działań skarżącego.
W ocenie Sądu działanie organu nosi znamiona przewlekłości postępowania, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Duża liczba wniosków procesowych strony nie może przyczynić się do przewlekłości postępowania. Organ jest zobowiązany rozważyć celowość przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów i zasadność przedłużania terminów w kontekście długości trwającego postępowania. Nie może też dopuścić do tego, by prowadzenie korespondencji ze stroną (odpowiadanie na jej wnioski, uwagi i zastrzeżenia) doprowadziło do nadmiernego przedłużania się postępowania.
W niniejszej sprawie to nie wysoka aktywność strony skarżącej i podejmowane w związku z tym działania przez organ doprowadziły do tak długiego rozstrzygania sprawy (ponad półtora roku od momentu wszczęcia postępowania). Przez pierwsze trzy miesiące trwania postępowania organ nie podjął w zasadzie żądnych działań mających na celu ustalenie, czy doszło do wybudowania przedmiotowego budynku niezgodnie z prawem. Dopiero [...] 2020 r. przeprowadzono oględziny budynku. Kolejne podejmowane przez organ działania również wzbudzają zastrzeżenia. Organ w dniu [...] 2020 r. zawiesił postępowanie do czasu opracowania przez geodetę opinii o usytuowaniu budynku na działce nr [...], mimo że trudno uznać powyższą kwestię za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Analizując dalsze postępowanie organu w sprawie zwrócić należy uwagę, że organ zamiast rozważyć wszystkie możliwe sposoby na uzyskanie dowodów w sprawie koncentrował się na jednej kwestii lub jednym rodzaju środka dowodowego (przesłuchania świadków), zwlekając z wystąpieniem do organów i stron o informację mogące przyczynić się do zakończenia postępowania. W skutek czego między każdą z istotnych czynności podejmowanych przez organ upływają tygodnie, a nawet miesiące.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym wyroku. Jednocześnie, w punkcie drugim wyroku Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, jednakże przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. O ile można zarzucić organowi bierność i opieszałość po wniesieniu wniosku – co wypełnia znamiona przewlekłości - to należy uwzględnić fakt, że wpływ na tę okoliczność miała także postawa samej strony - wielość składanych wniosków, w tym wniosków o przedłużenie terminu. Ponadto usprawiedliwieniem dla wydłużonego czasu trwania postępowania była okoliczność równoległego prowadzenia postępowań (dziesięciu) przed organem nadzoru budowlanego w sprawach przedmiotowego budynku oraz budynków sąsiednich.
Na sprawny przebieg postępowania w niniejszej sprawie wpłynęły również trudności w uzyskaniu dowodów mogącej wskazywać na datę powstania przedmiotowego budynku. Zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego wynikała też częściowo z okoliczności związanych bez wątpienia ze światowym stanem pandemii COVID – 19.
W skardze skarżący wniósł ponadto o zobowiązanie PINB do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wskazanych pismami z [...] 2019 r., [...] 2020r. [...] 2020 r. i [...] maja 2020 r. Stwierdzić należy, że skarga w ww. zakresie jest niedopuszczalna. Sąd podkreśla, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1324/12, z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 oraz z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 737/10).
Zwrócić należy w związku z tym uwagę, że strona skarżąca wniosła w niniejszej sprawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania dotyczącego wybudowania budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, przejawiające się nierozpoznaniem i niedopuszczeniem wniosków dowodowych. Jak wynika z treści skargi, istotą żądania strony skarżącej w tym zakresie było zatem zobligowanie organu do rozpatrzenia i uwzględnienia wniosków dowodowych strony skarżącej składanych w toku tego postępowania. Najdobitniej świadczy o tym składany przez stronę w skardze wniosek o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę pismami z dnia 18 grudnia 2019 r., 21 lutego 2020 r., 22 lutego 2020 r. oraz z dnia 26 maja 2020 r.
Mając na uwadze treść skargi stwierdzić należy, że skarga w tym zakresie jest niedopuszczalna, bowiem na organie nie spoczywał obowiązek wydania – na skutek złożonych wniosków dowodowych – aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Organ obowiązany jest oczywiście do wydawania w toku postępowania postanowień w kwestiach, które pojawiają się w toku postępowania (art. 123 § 1 i § 2 k.p.a.). Tak też jest w przypadku wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę w postępowaniu administracyjnym. Jednakże, postanowienia wydawane w tym zakresie nie rozstrzygają o istocie sprawy, nie przysługuje też na nie zażalenie. Postanowienia dowodowe mogą być kwestionowane jedynie łącznie z decyzją w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006 str. 406).
Z tego też względu, również bezczynność organu lub przewlekłość postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku dowodowego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej i dlatego nie może być objęta rozstrzygnięciem Sądu. Jak już wyżej wskazano, skarga na bezczynność/ przewlekłość postępowania jest bowiem dopuszczalna wówczas, gdy organ, na gruncie obowiązujących przepisów jest obowiązany do wydania jednego z aktów, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1-4a p.p.s.a., lub gdy przepis szczególny przewiduje sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie, w zakresie rozpatrzenia wniosku dowodowego, organ nie był obowiązany do wydania żadnego z postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegających kontroli sądu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. odrzucił skargę we wskazanym zakresie, o czym orzekł w pkt 3 sentencji wyroku.
W ustalonych okolicznościach sprawy Sąd nie uznał za zasadne wymierzanie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wpływ na ten fakt ma w szczególności brak uznania rażącego charakteru przewlekłości. Wyjaśnić przy tym trzeba, że w myśl przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zważyć przy tym należy, że instytucja przewidziana w cyt. przepisie jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu - w konkretnej sprawie - dojść można do przekonania, że noszą one znamiona niczym nie uzasadnionego unikania podjęcia rozstrzygnięcia.
Kierując się powyższymi względami, w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt 4 rozstrzygnięcia).
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.