Uzasadnienie
P. z dnia [...] września 2020 r. J. K., na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "ppsa"), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na bezczynność wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. sSR J. B., zarzucając naruszenie:
. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, poprzez błędne jego niezastosowanie, co skutkowało nieudostępnieniem informacji publicznych wymienionych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 roku, w tym nieprzesłaniem opisanej we wniosku kserokopii dokumentacji, stanowiącej informację publiczną
. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej poprzez bezzasadne uznanie, że informacje, których udostępnienia na podstawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 roku domaga się skarżący (punkty 1., 2., 3. wniosku), nie stanowią informacji publicznej, w tym w szczególności, że dokumenty związane z wewnętrzną organizacją pracy sądu i kontrolą prezesa nie stanowią informacji publicznej, a także zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W obliczu powyższych naruszeń, na podstawie art. 149 § 1, § 1 a, § 2, art. 154 § 6 P.p.s.a., skarżący wniósł o:
. zobowiązanie wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. sSR J. B. do udzielenia w pełnym zakresie żądanych informacji publicznych (nieprzetworzonych i przetworzonych), a opisanych w punktach 1. i 2. wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 roku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zobowiązanie wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. sSR J. B. do przekazania kserokopii dokumentacji opisanej w punkcie 3. wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, która to dokumentacja stanowi informację publiczną,
. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,
. stwierdzenie, że bezczynność wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. sSR J. B. w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
. wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] złotych.
W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, iż w dniu [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 6 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznych (przetworzonych i nieprzetworzonych) dotyczących procedur, zasad i sposobu funkcjonowania nadzoru administracyjnego sprawowanego przez prezesa sądu, w tym o udostępnienie dokumentacji z przebiegu i efektów kontroli oraz ocen dokonywanych w ramach tegoż nadzoru.
Skarżący domagał się udostępnienia następujących informacji publicznych:
- 1. Czy Prezes Sądu realizuje zobowiązania w zakresie nadzoru administracyjnego, nałożone na niego na podstawie pisma Prezesa Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] października 2018 roku, znak IX W 4421-339/18, w oparciu o które sporządzone zostało pismo Prezes Sądu z dnia [...] października 2018 roku, [...], skierowane do przewodniczących wszystkich wydziałów Sądu Rejonowego w B., a w szczególności:
- a. czy Prezes Sądu osobiście lub poprzez przewodniczących wydziałów kontroluje dyscyplinę czasu pracy sędziów wszystkich wydziałów Sądu Rejonowego w B., w tym liczbę dni nieobecności sędziów w pracy, daty tych nieobecności oraz czy ustala przyczyny owych nieobecności w przypadku każdego z sędziów, a jeśli tak, to w jaki sposób to czyni oraz czy wytwarzana jest dokumentacja będąca wynikiem tejże kontroli?
- b. czy Prezes Sądu osobiście lub poprzez przewodniczących wydziałów bada sprawność postępowania w sprawach prowadzonych przez sędziów wszystkich wydziałów Sądu Rejonowego w B. na podstawie losowo wybranych spraw z ich referatów, a jeśli tak, to w jaki sposób to czyni oraz czy wytwarzana jest dokumentacja będąca wynikiem tejże kontroli?
- c. w jaki sposób i jak długo przechowywana jest ewentualna dokumentacja wytworzona w wyniku realizacji zobowiązań w zakresie nadzoru administracyjnego wynikających z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] października 2018 roku, znak IX W 4421-339/18 oraz czy owa dokumentacja jest przekazywana prezesowi Sądu Okręgowego w B.?
- 2. Czy Prezes Sądu realizuje zobowiązania w zakresie nadzoru administracyjnego nałożone na niego na podstawie zarządzenia Prezesa Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] listopada 2018 roku, Nr [...]/IX W, w oparciu o które sporządzone zostało pismo wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. z dnia z dnia [...] grudnia 2018 roku, [...], skierowane do przewodniczących wydziałów III, IV, IX i XI Sądu Rejonowego w B., a w szczególności:
- a. czy Prezes Sądu osobiście lub poprzez przewodniczących wydziałów bada należyte obciążenie wokand wszystkich sędziów Sądu Rejonowego w B. oraz sprawdza, czy sędziowie wyznaczają sesje nie rzadziej niż 3 dni w tygodniu z uwzględnieniem terminów na przerwy, a jeśli tak, to w jaki sposób to czyni oraz czy wytwarzana jest dokumentacja będąca wynikiem tejże kontroli?
- b. czy Prezes Sądu osobiście lub poprzez przewodniczących wydziałów bada powody nierozpoczęcia przewodu sądowego w terminie 3 miesięcy od daty wpływu aktu oskarżenia do sądu w sprawach sędziów wszystkich wydziałów karnych Sądu Rejonowego w B., a jeśli tak, to w jaki sposób to czyni oraz czy wytwarzana jest dokumentacja będąca wynikiem tejże kontroli?
- c. w jaki sposób i jak długo przechowywana jest ewentualna dokumentacja wytworzona w wyniku realizacji zobowiązań w zakresie nadzoru administracyjnego wynikających z zarządzenia Prezesa Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] listopada 2018 roku, Nr [...]/IX W oraz czy owa dokumentacja jest przekazywana prezesowi Sądu Okręgowego w B.?
Ponadto skarżący domagał się przekazania kserokopii wszelkiej dokumentacji wytworzonej w wyniku realizacji zobowiązań wynikających:
. z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] października 2018 roku, znak IX W 4421-339/18, w oparciu o które sporządzone zostało pismo Prezes Sądu z dnia [...] października 2018 roku, [...],
. z zarządzenia Prezesa Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] listopada 2018 roku, Nr [...]/ IX W, w oparciu o które sporządzone zostało pismo wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. z dnia z dnia [...] grudnia 2018 roku, [...], od momentu obowiązywania ww. regulacji w zakresie nadzoru administracyjnego do chwili obecnej.
Skarżący wyjaśnił, że do momentu złożenia skargi, wiceprezes Sądu Rejonowego w B. sSR J. B. nie udostępnił informacji publicznych wymienionych we wniosku z dnia z dnia [...] kwietnia 2020 roku. W odpowiedzi na wniosek skarżącego, organ dopiero w dniu [...] czerwca 2020 roku udzielił lakonicznej odpowiedzi, że Prezes Sądu realizuje swoje obowiązki w zakresie nadzoru administracyjnego nałożone ustawą z dnia [...] lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych, a także w oparciu m.in. o pisma z dnia [...] października 2018 roku (znak A-012-49/18) oraz z dnia [...] grudnia 2018 roku (znak A-500-576/18).
Odpowiedź wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. na wniosek skarżącego, w jego ocenie w żadnym razie nie czyni zadość obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej, gdyż skarżący sformułował we wniosku (punkty 1. i 2.) szczegółowe pytania o konkretne informacje publiczne i nie doczekał się odpowiedzi przez okres ponad 5 (pięciu) miesięcy. P. wiceprezesa Sądu Rejonowego w B., zdaniem skarżącego w ogóle nie odnosi się do pytań sformułowanych we wniosku o dostęp do informacji publicznej, a udzielona odpowiedź pozostaje na takim poziomie ogólności, że nie sposób uznać jej za merytoryczną w odniesieniu do wniosku skarżącego. Organ użył sformułowań tak ogólnikowych, że nie można stwierdzić, których kwestii opisanych we wniosku o dostęp do informacji publicznych dotyczy odpowiedź, to jest czasu pracy sędziów, obciążenia i liczby wokand, sposobu i zakresu badania referatów, sposobu i zakresu oceny sprawności prowadzonych postępowań, etc.
Udzielona wnioskodawcy, nader lakoniczna odpowiedź, nie dostarcza podstaw do weryfikacji, czy organ w ogóle prawidłowo zidentyfikował treść, a w niej istotę wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 roku. Wszystko to czyni odpowiedź wiceprezesa całkowicie niemerytoryczną.
W ocenie skarżącego udzielenie tak lakonicznej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, która dodatkowo razi brakiem logiki, prowadzi do konstatacji, że wiceprezes Sądu Rejonowego w B. uchylił się od obowiązków określonych w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dowód: pismo wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 2020 roku, znakA-060-33/20).
Skarżący zwrócił również uwagę na brak logiki w treści pisma wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. [...] czerwca 2020 roku (znak [...] w jednym miejscu bowiem organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że Prezes Sądu otrzymuje od przewodniczących wydziałów stosowne informacje w ramach prowadzonego nadzoru administracyjnego i dokonuje ich analizy, a następnie dodał, że informacje te są przekazywane prezesowi Sądu Okręgowego w B.. W innym miejscu rzeczonego pisma organ wskazał natomiast, że Prezes Sądu nie wytwarza własnej dokumentacji z prowadzonego nadzoru administracyjnego.
Skarżący odnosząc się do tej argumentacji wskazał, że wiceprezes Sądu Rejonowego w B. podał nieprawdę w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 roku. Wnioskodawca dysponuje bowiem dowodem, że dokumentacja, o której mowa w punkcie 3 wniosku o dostęp do informacji publicznej, wbrew twierdzeniom wiceprezesa, jest sporządzana, gdyż wymagają tego zasady wewnętrznego obiegu dokumentów obowiązujące w Sądzie Rejonowym w B.. Były wiceprezes Sądu Rejonowego w B. sędzia M. M. w pisemnym oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2020 roku szczegółowo opisała procedurę tworzenia, gromadzenia, przechowywania i archiwizowania dokumentów przez Prezes Sądu wskazując, że owa procedura dotyczy również dokumentacji związanej ze sprawowanym przez prezesa nadzorem administracyjnym na podstawie pism i zarządzeń prezesa Sądu Okręgowego w B., wydanych w ich wykonaniu zarządzeń Prezes Sądu, o których mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 roku o udostępnienie informacji publicznej.
W świetle oświadczenia byłego wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. sędzi M. M., zdaniem skarżącego nie może budzić wątpliwości fakt, że Prezes Sądu Rejonowego w B. wytwarza i archiwizuje własną dokumentację związaną ze sprawowanym nadzorem administracyjnym, którego dotyczy wniosek z dnia [...] kwietnia 2020 roku o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym nie może być mowy o bezprzedmiotowości żądania udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia kserokopii dokumentacji, o której mowa w punkcie 3. wniosku skarżącego. Manipulacja, której dopuścił się wiceprezes Sądu Rejonowego w B. J. B., sprowadzająca się do próby wprowadzenia w błąd wnioskodawcy, miała na celu uchylenie się od udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego. Takie zachowanie organu w przekonaniu skarżącego uzasadnia stwierdzenie, że bezczynność wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. sSR J. B. w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa poprzez świadomą próbę wprowadzenia w błąd wnioskodawcy.
W tych okolicznościach, w ocenie skarżącego jako zasadne i zarazem konieczne jawi się wymierzenie organowi grzywny we wnioskowanej wysokości, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest słuszny pogląd, że o rażącym charakterze bezczynności w udzieleniu informacji publicznej świadczy nie tylko okres oczekiwania na odpowiedź, ale również postawa pytanego organu, przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli dla załatwienia wniosku (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 sierpnia 2015 roku, II SAB/Bk 36/15). Z pewnością udzielenie wnioskodawcy nieprawdziwych informacji odnośnie wytwarzania dokumentacji dotyczącej nadzoru administracyjnego i tym samym próba wprowadzenia w błąd wnioskodawcy w celu uzasadnienia odmowy przekazania kserokopii dokumentacji, o której mowa w punkcie 3. wniosku, może być oceniana w kategoriach złej woli przejawianej przez wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. J. B..
W ostatniej części pisma wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. [...] czerwca 2020 roku (znak [...] organ stwierdził, że pozyskiwane od przewodniczących wydziałów informacje w ramach sprawowanego nadzoru administracyjnego przez Prezesa Sądu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia [...] września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, a jedynie dokumenty związane z wewnętrzną organizacją pracy sądu i kontrolą prezesa w tym zakresie. W konsekwencji organ uznał, że brak jest podstaw do udzielenia kopii dokumentacji objętej wnioskiem o dostęp do informacji publicznej.
Ze stanowiskiem wiceprezesa Sądu Rejonowego w B., zdaniem skarżącego nie sposób się zgodzić, gdyż publicznymi są wszystkie informacje dotyczące procedur i zasad funkcjonowania organów publicznych w celach publicznych. Dokumenty kontroli wewnętrznej, w tym dotyczące nadzoru administracyjnego, podlegają udostępnieniu na podstawie art. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c ustawy z dnia [...] września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Sposób i zakres realizowania przez Prezes Sądu wewnętrznego nadzoru administracyjnego, m.in. w aspekcie kontroli sprawności i efektywności prowadzonych postępowań w celu zapobiegania ich przewlekłości według reguł zapewniających brak merytorycznej ingerencji w przebieg tych postępowań i bez wpływu na rozstrzygnięcia materialne ma szczególnie istotne znaczenie społeczne.
Co więcej, interes publiczny nie realizuje się wyłącznie bezpośrednio wobec ogółu społeczeństwa, ale także w aspekcie zapewnienia zgodnych z prawem warunków funkcjonowania określonej grupy społecznej, w tym sędziów - orzeczników, jeśli przekłada się to w dalszej kolejności na interes ogółu społeczeństwa. W tym przypadku interes społeczny realizuje się w prawie do skutecznej ochrony sądowej gwarantowanej tylko przez sędziów niezawisłych, w tym wolnych od wpływu organów wewnętrznego i zewnętrznego nadzoru administracyjnego oraz organów władzy wykonawczej na kwestie objęte ich swobodą decyzyjną istotną dla rozstrzygnięć merytorycznych.
Skarżący zwrócił uwagę, że wiceprezes Sądu Rejonowego w B. J. B. w swojej lakonicznej odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 roku (znak [...]) przyznał na wysokim poziomie ogólności, że Prezes Sądu realizuje swoje obowiązki w zakresie nadzoru administracyjnego nałożone ustawą z dnia [...] lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych, a także w oparciu m.in. o pisma z dnia [...] października 2018 roku (znak A-012-49/18) oraz z dnia [...] grudnia 2018 roku (znak A-500-576/18), uchylając się jednocześnie od udzielenia odpowiedzi na konkretne pytania dotyczące informacji publicznych. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 roku o udzielenie informacji publicznej szczegółowo i wyczerpująco uzasadniono dlaczego wprowadzony system wewnętrznego nadzoru administracyjnego w wielu punktach narusza Konstytucję.
Skarżący przypomniał ponadto, iż prezes Sądu Okręgowego w B. pismem z dnia [...] października 2018 roku, znak IX W 4421-339/18 oraz zarządzeniem z dnia [...] listopada 2018 roku, Nr [...]/IX W, wprowadził system wewnętrznego nadzoru administracyjnego, którego przyjęte rozwiązania w większości w sposób ewidentny godzą w konstytucyjną zasadę niezawisłości sędziów. Następnie na podstawie ww. decyzji prezesa Sądu Okręgowego w B., prezes Sądu Rejonowego w B. w sposób bezrefleksyjny wykonał zalecenia w zakresie wewnętrznego nadzoru administracyjnego, czego wyrazem były: pismo z dnia [...] października 2018 roku, [...], skierowane do przewodniczących wszystkich wydziałów Sądu Rejonowego w B. oraz pismo z dnia [...] października 2018 roku, [...], skierowane do przewodniczących wydziałów III, IV, IX i XI Sądu Rejonowego w B.. Wprowadzony, niekonstytucyjny nadzór administracyjny dotyczy kilku podstawowych zagadnień, w szczególności takich jak:
. kontrolowanie dyscypliny pracy każdego z sędziów Sądu Rejonowego w B., w tym kontrolowanie liczby dni nieobecności sędziów w pracy, dat tych nieobecności oraz ustalanie przyczyn owych nieobecności,
. badanie sprawności postępowania w sprawach prowadzonych przez sędziów wszystkich wydziałów Sądu Rejonowego w B. na podstawie losowo wybranych spraw z ich referatów (tzw. trałowanie referatów).
. badanie należytego obciążenia wokand wszystkich sędziów Sądu Rejonowego w B. oraz kontrola, czy sędziowie wyznaczają sesje nie rzadziej niż 3 dni w tygodniu z uwzględnieniem terminów na przerwy,
. badanie powodów nierozpoczęcia przewodu sądowego w terminie 3 miesięcy od daty wpływu aktu oskarżenia do sądu w sprawach sędziów wszystkich wydziałów karnych Sądu Rejonowego w B..
Skarżący podkreślił również, że w uzasadnieniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 roku o udzielenie informacji publicznej szczegółowo przedstawiono w jakim zakresie rzeczony nadzór wewnętrzny sprawowany przez prezesa Sądu Rejonowego w B. narusza standardy konstytucyjne (vide str. 4-9 uzasadnienia wniosku). Ponadto we wniosku o dostęp do informacji publicznej skarżący przedstawił argumentację na wypadek uznania, że żądane informacje publiczne mają charakter przetworzony i wyjaśnił, że wnioskodawca jest członkiem Stowarzyszenia Sędziów [...] [...], w którym pełni funkcję Przewodniczącego Zespołu ds. Prawa Karnego. Jednym z zagadnień, którymi obecnie zajmuje się skarżący, jest analiza problematyki nadzoru administracyjnego wewnętrznego i zewnętrznego nad działalnością sądów. Dotychczasowe rozwiązania w tym zakresie stwarzają szerokie pole do instrumentalnego wykorzystania przepisów o nadzorze wewnętrznym prezesa sądu w celu uzyskania bezprawnego wpływu prezesa sądu na działalność orzeczniczą sędziów. Zjawisko wkraczania prezesa sądu w sferę orzeczniczą sędziów pod pozorem wewnętrznego nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów stanowi poważne zagrożenie dla niezawisłości sędziowskiej.
Organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, kwestionując charakter żądanych informacji, nie wydał decyzji o odmowie udzielenia dostępu do informacji publicznej, czym w ocenie skarżącego naruszył art. 16 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, a tym samym pozbawił wnioskodawcę sądowej ochrony konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.
P. z dnia [...] lipca 2020 roku pełnomocnik skarżącego wezwał ponownie wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. do udzielenia pełnej odpowiedzi na wszystkie pytania sformułowane we wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2020 roku (punkty 1 i 2), a także do nadesłania dokumentacji wymienionej w punkcie 3 wniosku. Wiceprezes Sądu Rejonowego w B. w piśmie z dnia [...] lipca 2020 roku (znak [...] podtrzymał swoje stanowisko, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Skarżący uważa, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji publicznej zarówno nieprzetworzonej, jak i przetworzonej. Skoro wiceprezes Sądu Rejonowego w B. J. B. nie udostępnił tychże informacji zgodnie z wnioskiem oraz nie przekazał żądanej dokumentacji stanowiącej informację publiczną, to zdaniem skarżącego uznać należy, że organ ten pozostaje w bezczynności, która dodatkowo na kanwie sprawy nosi cechy rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu wniósł o jej oddalenie podnosząc, że jest ona bezzasadna, a ponadto w dniu [...] czerwca 2020 roku wiceprezes Sądu Rejonowego J. B. udzielił odpowiedzi, stojąc na stanowisku, iż rzeczone we wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 roku informacje nie stanowią informacji publicznej. Są to dokumenty związane z wewnętrzną organizacją pracy sądu i kontrolą prezesa w tym zakresie. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 roku wiceprezes Sądu Rejonowego J. B. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 roku.
W ocenie strony przeciwnej postawiony w skardze zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ pozostaje w bezczynności, jeżeli w ogóle nie udzielił informacji. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, przy czym obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/OI 35/12.
W przedmiotowej sprawie, zdaniem strony przeciwnej taka sytuacja występuje, gdyż informacje, dokumenty, których skarżący żąda we wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 roku, nie stanowią informacji publicznej, gdyż są to dokumenty wewnętrzne związane z organizacją pracy sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2020r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020r., poz. 857).
Wniesiona skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 365 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) dalej: p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust.
2. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Nadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Sądu w sprawie udzielenia informacji dotyczącej sposobu i zakresu realizowania przez Prezes Sądu wewnętrznego nadzoru administracyjnego, szczegółowo opisanych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Na gruncie niniejszej sprawy uznano, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznych i w związku z tym, pismem z [...] czerwca 2020 r. powiadomiono skarżącego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż są to dokumenty związane z wewnętrzną organizacją pracy sądu i kontrolą prezesa w tym zakresie.
Mając na względzie przedstawiony stan prawny i faktyczny tej sprawy należy wyjaśnić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno jej zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a nadto procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej określone w art. 4 tej ustawy stanowią szeroki krąg podmiotów (nieograniczający się jedynie do organów administracji publicznej), wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Prezes Sądu jest niewątpliwie organem administracji publicznej, co oznacza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, że jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Z kolei pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie znajduje się w art. 6 ust. 1 tej ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie tych przepisów, (uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarujących mieniem publicznym, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30.10.2002r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 16.03.2009r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 21.07.2011r., sygn. akt I OSK 678/11, dostępne CBOSA).
Resumując, poza sporem pozostaje w tej sprawie, że Prezes Sądu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), dlatego spełniony jest zakres podmiotowy u.d.i.p. Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia o prawidłowości rozpoznania wniosku strony jest natomiast właściwe zakwalifikowanie żądanych przez stronę danych, tj. określenie czy stanowią one informację publiczną.
O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Przepis art. 1 u.d.i.p. zawiera dwa określenia, których zarówno sama ustawa, jak i inne akty prawne nie definiują: "sprawy publiczne" i "informacja publiczna". Wobec zbieżności obu pojęć dochodzi właściwie do tłumaczenia ich znaczenia metodą idem per idem, trudno zatem wyznaczyć - tylko w oparciu o ten przepis - granice zbioru sformułowania informacja publiczna. Zakres pojęcia "informacja publiczna" dookreślony jest w art. 6 u.d.i.p.. Przepis ten zawiera ponad 30 pozycji, a posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "w szczególności" świadczy o tym, że ten i tak obszerny katalog nie jest zamknięty. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Katalog ten interpretowany musi być przy tym nie tylko jako niezbędna konkretyzacja postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także w kontekście realizacji uprawnień wynikających z art. 61 Konstytucji RP.
Zbiór desygnatów pojęcia informacji publicznej jest zatem niedookreślony, co traktować należy jako zamierzone działanie prawodawcy, zmierzające do ustalenia reguł pozwalających na elastyczną interpretację tego pojęcia, zapewniającą względnie szeroki i skuteczny dostęp do informacji o sferze publicznej. Jednocześnie sposób określenia podstawowych kategorii informacji publicznych pozwala na ustalenie pewnych generalnych prawidłowości, co do sposobu ustalania granic tego pojęcia. Zakres danych jakie uznane mogą być za mieszczące się w kategorii "informacji publicznej" nie może być bowiem nieograniczony. Wręcz przeciwnie zasada racjonalnego prawodawcy wymaga, by możliwe było względnie precyzyjne ustalenie znaczenia tego pojęcia, a co za tym idzie również obszaru danych, które objęte mogą być regulacją u.d.i.p. Analiza treści art. 6 u.d.i.p. wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych.
Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17.09.2014 r., sygn. II SAB/Gd 97/14, CBOSA).
Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ustabilizowany jest jednak pogląd, że zasięg przedmiotowy ustawy o dostąpienie do informacji publicznej nie jest nieograniczony i doznawać musi pewnych ograniczeń. Jak wskazuje P. Szustkiewicz "nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej lecz tylko takie, które zawiera w sobie dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Definicja podmiotowo - przedmiotowa odwołuje się zarówno do art. 61 Konstytucji RP jak i do art. 1 ust 1. u.d.i.p. Wynika z niej, że aby ustalić, czy dana informacja stanowi "informację publiczną" konieczne jest dwuetapowe postępowanie. Najpierw należy zbadać, czy wniosek o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu zdefiniowanego w art. 61 Konstytucji RP, następnie ustalić czy żądana informacja dotyczy spraw o charakterze publicznym. (P. Szustkiewicz, Definicja informacji publicznej w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego [w:] Przegląd Prawa Publicznego nr. 10/2016 s. 55).
Przywoływany autor wskazuje nadto, że nie każda informacja wytworzona przez władze publiczne staje się niejako automatycznie informacją publiczną. Informacją publiczną jest tylko taka informacja, która dotyczy spraw o charakterze publicznym, związanych z wykonywaniem zadań z zakresu funkcjonowania państwa. W oparciu o to stanowisko powstało bogate orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące ograniczeń w zakresie udostępniania w trybie u.d.i.p. "dokumentu wewnętrznego". Dokument wewnętrzny nie podlega bowiem udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nie dlatego, że zawiera informacje objęte klauzulą tajemnicy ustawowo chronionej, lecz z powodu zawierania danych, które mają charakter roboczy, koncepcyjny, wytworzony tylko na potrzeby danego podmiotu.
Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, formułując swoistą definicję "dokumentu wewnętrznego", w wyroku z 4.04.2019 r. (sygn. I OSK 1709/17, CBOSA) "dokumentem wewnętrznym" jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu". Dokument wewnętrzny charakteryzuje się zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.
Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa, 2002, nr 1, s. 29). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 17.03.2017r. (sygn. I OSK 1416/15 CBOSA), gdzie podkreślono, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych.
Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18.08.2010r., sygn. I OSK 851/10; wyrok NSA z 7.10.2015r., sygn. I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13.11.2013r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122 CBOSA).
To wypracowane stanowisko sądów administracyjnych poparte zostało w literaturze, gdzie wyjaśnia się, iż dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. stanowisko K. Kędzierskiej i P. Szustakiewicza wyrażone w rozdziale III pracy "Dostęp do informacji Publicznej" red. P. Szustkiewicz, Warszawa 2016 r.). Autorzy ci wskazali również, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami: jest dokumentem urzędowym, a więc ma cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył, i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.
Dokument wewnętrzny, który służy wyłącznie usprawnianiu działalności danego podmiotu, ochronie jego prawnie usprawiedliwionych interesów, czy też ma zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom innych osób, a ujawnienie treści tego aktu mogłoby to zapobieganie czynić nieskutecznym, nie musi być ujawniony w trybie u.d.i.p.. Dlatego należy uznać, że dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale służące jedynie poprawie jego funkcjonowania, nie są informacją publiczną (por. wyrok NSA z 18.08.2010 r., sygn. I OSK 851/10, dostępny CBOSA).
W tym miejscu przytoczyć pozostaje także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 21.03.2019 r. (sygn. akt I OSK 2015/18 CBOSA), które Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, iż zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym, bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 r. dotyczące sposobu i zakresu realizowania przez Prezesa Sądu wewnętrznego nadzoru administracyjnego, m.in. w aspekcie kontroli sprawności i efektywności prowadzonych postępowań w celu zapobiegania ich przewlekłości, czasu pracy sędziów, obciążenia i liczby wokand, sposobu i zakresu badania referatów, sposobu i zakresu oceny sprawności prowadzonych postępowań, etc.
Wewnętrzny nadzór administracyjny, odnoszący się do spraw organizacyjnych sądu, który w żaden sposób nie podlega uzewnętrznieniu, pomimo spełnionej podmiotowej przesłanki - podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), ze względu jednak na przedmiot takiej informacji, prowadzi do uznania, że wniosek skarżącego nie mógł zostać załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z tej przyczyny, że żądana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 15.07.2010 r., sygn. akt I OSK 707/10). O ile więc żądane informacje nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie do spraw organizacyjnych dotyczących wewnętrznego nadzoru administracyjnego, a ponadto nie są umieszczone w aktach sprawy, o tyle nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W konsekwencji, trafnie wywiódł Prezes Sądu wskazując, że brak było podstaw do stawiania organowi zarzutu, iż wniosek skarżącego nie został załatwiony przez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji. W sytuacji bowiem, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest więc niezasadny. Brak było również podstaw do skutecznego zarzucenia organowi bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, stąd zarzut z art. 149 P.p.s.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie.
Skoro informacje żądane przez skarżącego nie stanowiły informacji podlegającej upublicznieniu w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to Prezes Sądu informując skarżącego o niemożności ich udostępnienia, nie dopuścił się bezczynności, przy czym żądanie udostępnienia informacji, która nie jest publiczną, nie jest rozpoznawane w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu Prezes Sądu nie był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a wystarczającym w sprawie była pisemna odpowiedź na wniosek.
Mając to na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.