Uzasadnienie
M. O., wnioskiem z dnia [...] maja 2016r., powołując się na art. 12 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 z 2001 roku, poz. 1198, dalej, jako "u.d.i.p."), wystąpił do Parku o udostępnienie jednego egzemplarza mapy Parku, 1:35 000, wydanej przez Urząd Marszałkowski Województwa i stanowiącej informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy.
Następnie, w piśmie dnia [...] czerwca 2016 roku M. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Parku.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w formie zgodnej ze złożonym wnioskiem w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, albo do wydania w tymże terminie decyzji w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] maja 2016r. złożony został do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia jednego egzemplarza mapy obejmującej przedmiotowy Park, która to mapa zgodnie z pismem Marszałka Województwa z dnia [...] maja 2016 roku, znajduje się w dyspozycji Parku. Na poparcie stanowiska załączył pismo Marszałka Województwa z dnia [...] maja 2016 roku. Skarżący powołując się na art. 13 ust. 1 oświadczył, że w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku organ nie udostępnił żądanej informacji, nie zawiadomił też wnioskodawcy o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 ustawy, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ww. ustawy.
W ocenie skarżącego organ pozostaje bezczynny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący dodał również, że organ jest jednostką budżetową samorządu Województwa, stosownie do przepisu art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U.2015.1651), która na podstawie art. 25 § 2 p.p.s.a. posiada zdolność sądową, ponieważ jest samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.
W udzielonej odpowiedzi na skargę dyrektor Parku wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stanowiska potwierdzi, że w dniu [...] maja 2016r. od M. O. wpłynął wniosek o udostępnienie mapy Parku wydanej przez Urząd Marszałkowski Województwa. Mapa została opracowana i wydrukowana ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego przez Urząd Marszałkowski i przekazana do Parku w celu jej kolportażu w środowisku turystów i osób odwiedzających.
Organ wyjaśnił, że żądany dokument jest typową mapą turystyczną zawierającą najważniejsze informacje dotyczące zarówno turystycznych jak i przebiegu ścieżek rowerowych oraz ścieżek dydaktycznych Parku. Jej forma i układ graficzny stanowi typowy folder turystyczny. Mapa ta nie jest oficjalnym dokumentem funkcjonującym w aktach prawnych Parku, nie stanowi załącznika do rozporządzenia Wojewody 252/92 z dnia 10 grudnia 1992r. w sprawie utworzenia parku krajobrazowego pod nazwą "Park", ani też nie jest elementem statutu NPT. Organ oświadczył, że zasoby map się skończyły. Organ uznał, że skarżący jest potencjalnym turystą i w takim celu chce wejść w posiadanie mapy, dlatego też w dniu [...] maja 2016r. pismem nr [...] organ poinformował, że mapy takiej już nie posiada, nie mniej jednak listem priorytetowym przekazał skarżącemu folder turystyczny zawierający mapę tylko w mniejszym formacie. Z wiedzy, którą organ dysponuje w najbliższym czasie nie przewiduje się dodruku mapy, o którą prosił skarżący.
Pismo z dnia [...] maja 2016r. skierowane do skarżącego, zarejestrowane jest w rejestrze pism wysłanych. Wniosek skarżącego został załatwiony natychmiast, organ nie ma natomiast pewności, że przesłane pismo z załączoną mapą nie dotarło do odbiorcy.
W piśmie procesowym (wpływ do Sądu 27 lipca 2016r.) skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze.
Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że organ nie wykazał, iż pismo z dnia [...] maja 2016r. zostało nie tylko skarżącemu doręczone, ale nawet, że faktycznie zostało wysłane. Skarżący zaprzeczył okoliczności, że otrzymał jakiekolwiek pismo od organu.
Skarżący wskazał na treść art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego wynika, że: jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Skarżący zwrócił uwagę, że jeżeli w istocie nakład mapy byłby wyczerpany, a co za tym idzie nie byłoby możliwe fizyczne przekazanie egzemplarza tej mapy wnioskodawcy, to nie ulega wątpliwości, iż organ dysponuje własnym egzemplarzem mapy, albowiem była to publikacja wykonana na jego zlecenie. Zgodnie z art. 12 ust 2 ww. ustawy: podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.
Organ, w wypadku, gdyby nie miał możliwości przesłania wnioskodawcy egzemplarza mapy, to i tak miałby obowiązek skopiowania informacji zawartej tamże i przesłania wnioskodawcy. Skarżący podniósł, że organ wskazał, iż złożony wniosek o udostępnienie informacji nie dotyczył udostępnienia "folderu turystycznego zawierającego mapę w mniejszym formacie’ innych "materiałów NPT i gadżetów", lecz precyzyjnie zidentyfikowanej publikacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4, skutkuje, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu, albo do dokonania czynności, stwierdzeniem, że organ dopuścił się bezczynności oraz jednoczesnym stwierdzeniem, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Ponadto, jak stanowi art. 149 § 2 ppsa Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przez bezczynność organu administracji rozumieć należy taką sytuację, w której w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest warunkowana okolicznościami wskazującymi na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności nie ma znaczenia, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmioty, na których ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej, zobowiązane są udzielania informacji zgodnie z wnioskiem bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Ust. 2 stanowi z kolei, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wskazać należy, że podmiot, który mimo istnienia wskazanego powyżej obowiązku nie podejmuje we wskazanym terminie stosownych czynności (ani nie udostępnia informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia), pozostaje w bezczynności. Podkreślenia wymaga, że dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Parku, w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2016r. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie jednego egzemplarza mapy Park, 1:35 000, wydanej przez Urząd Marszałkowski Województwa.
W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organ nie udzielił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Zgodnie z treścią wniosku, skarżący dokładnie określił przedmiot żądania. Wskazał, że na podstawie art. 12 ust. 2 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosi o udostępnienie jednego egzemplarza mapy wydanej przez Urząd Marszałkowski Województwa, stanowiącej informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy: Park, 1:35 000. Wydruk informacji o mapie objętej wnioskiem załączył do złożonego pisma.
W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, czy wniosek stanowi informację publiczną, to bowiem nie zostało przez organ zakwestionowane. Nie ma również rozbieżności w ustaleniach, czy organ jest organem zobowiązanym z mocy prawa do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżony organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zgodnie ze Statutem Parku stanowiącym załącznik do uchwały XII/208/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 września 2011 roku w sprawie nadania statutu Parkowi, Park jest jednostką budżetową Województwa nieposiadającą osobowości prawnej. Działa na podstawie pełnomocnictwa Zarządu Województwa, który też sprawuje nadzór nad działalnością parku. Dyrektor Parku kieruje działalnością parku i reprezentuje go na zewnątrz (§ 6 Statutu).
Spór sprowadza się natomiast do ustalenia, czy organ zobowiązany był do udostępnienia rzeczonego dokumentu w terminie wskazanym przepisami ustawy, czy też, jak wynika z odpowiedzi na wniosek i odpowiedzi na skargę, organ mógł poprzestać wyłącznie na przesłaniu innego dokumentu niż wnioskowany.
Art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej zakłada formy udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z jego treścią: udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2).
Zwrócić uwagę należy, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie wnioskowanej informacji jako mapy: Park, 1:35 000. Żądany dokument został określony precyzyjnie. Organ zatem, winien był dostosować sposób udzielenia wnioskowanej informacji do prośby wyrażonej we wniosku. W sytuacji, gdy wystąpią przeszkody w udzieleniu informacji, takie jak w przedmiotowej sprawie – wyczerpany nakład i nie jest możliwe udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, organ winien był skorzystać z innej formy udzielenia informacji (doręczenie na wskazany adres za potwierdzeniem odbioru innego dokumentu, czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie). Jednakże podmiot zobowiązany nie może subiektywnie, tj. bez zgody wnioskodawcy, dokonać zmiany formy udostępnienia informacji. sposób.
Biorąc pod uwagę treść art. 14 ust. 2 nie można uznać, że sytuacja w nim przewidziana ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak wynika z odpowiedzi organu na wniosek zawartej w piśmie z dnia [...] czerwca 2016r. został wyczerpany nakład map, co uniemożliwiło zastosowanie się do treści wniosku. W zamian natomiast przekazano skarżącemu inny dokument, mapę turystyczną, którą organ wydaje przy pomocy środków z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Organ jednak nie dysponuje potwierdzeniem odbioru pisma przez skarżącego, z uwagi na okoliczność, że odpowiedź na wniosek została przesłana listem priorytetowym, a nie za zwrotnym potwierdzeniem obioru.
W ocenie Sądu, przesłanie informacji publicznej listem priorytetowym bez potwierdzenia doręczenia pisma, stanowi istotne uchybienie w związku z wnioskiem skarżącego, złożonym w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o dostęp do informacji publicznej wszczyna postępowanie w oparciu o przepisy tej ustawy i powinien zostać zakończony dokonaniem czynności lub wydaniem orzeczenia w formie przewidzianej przez przepisy ustawy.
Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, 2) o którym mowa w art. 8; udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (udostępnienie na wniosek oraz poprzez wyłożenie lub wywieszenie informacji publicznej), 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia;
- 4) udostępniania w centralnym repozytorium.
Sąd uznał za zasadne zobowiązanie do rozpoznania wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej. W takim zaś przypadku, ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.o.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem brak któregokolwiek ze wskazanych działań, musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej.
W związku z powyższym, organ winien rozpoznać wniosek skarżącego z dnia z dnia [...] maja 2016r. mając na uwadze powyższe wskazania Sądu.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ocena, czy w sprawie występuje naruszenie rażące, musi być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Organ pozostawał w przekonaniu, że informacja została udzielona.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r, poz. 1800).