Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2020 r., Ł. G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy bezczynność Zarządu Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożonego drogą elektroniczną w dniu [...] września 2020 r. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2020 r., wystosowanym drogą elektroniczną, zwrócił się do Zarządu Koła Łowieckiego [...] o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:
"1. Proszę podać liczbę odstrzałów redukcyjnych organizowanych na przestrzeni ostatnich 5 lat wraz z informacją, jaka zwierzyna została odstrzelona?
- 2. Czy w przeciągu ostatnich 5 lat dokonana była przez któregokolwiek członka koła na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt "czynność bezzwłocznego uśmiercania zwierzęcia", jeżeli tak to ile takich czynności zostało dokonanych i na jakich zwierzynach?
- 3. W przeciągu ostatnich 5 lat ile zdarzeń drogowych na terenie okręgu łowieckiego z którego korzysta koło zostało zgłoszonych, jakie kwoty odszkodowań zostały wypłacone?
- 4. Jakie dokładnie były straty w zwierzynie łownej z tytułu zgłoszonych kolizji z pojazdami mechanicznymi?
- 5. Proszę podać miejsca kolizji ze zwierzyną łowną wraz z datami tych zdarzeń, które pozostają w wiadomości koła łowieckiego.
- 6. W jaki sposób koło organizuje gospodarkę łowiecką na terenie dzierżawionego koła łowieckiego?
- 7. Jakie przychody w ciągu 5 lat uzyskało koło tytułem prowadzenia gospodarki łowieckiej w rozbiciu na poszczególne lata?
- 8. Jakie wydatki poniosło koło tytułem realizacji swoich zadań w rozbiciu na poszczególne lata?
- 9. Czy członkowie koła w ciągu 5 lat otrzymali jakiekolwiek gratyfikacje finansowe ze środków, którymi dysponuje koło, jeżeli tak to w jakiej wysokości i kiedy?
- 10. Jakie subwencje, dotacje, pożyczki umarzalne bądź inne bezzwrotne środki koło otrzymało w ostatnich 5 latach z pieniędzy publicznych?"
Skarżący podniósł, że w ustawowym terminie 14 dni na udzielenie odpowiedzi na wniosek, informacja publiczna nie została udostępniona, nie został przy tym powiadomiony o powodach opóźnienia, terminie udostępnienia informacji, ani o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Koła Łowieckiego [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że odpowiedź na wniosek skarżącego została przesłana na adres skarżącego w dniu 16 października 2020 r., przy czym w zakresie punktów 6, 7 i 8 organ poinformował o braku możliwości udostępnienia informacji w przepisanym terminie z uwagi na sytuację epidemiczną, która wpływa na działalność koła, a nadto wystosował w ww. zakresie pytania do wnioskodawcy dot. jego intencji. Organ podniósł, że we wskazanym zakresie wniosek obejmuje dane wykraczające poza działalność statutową koła, a ponadto wszystkie dane dotyczące działalności Koła są dostępne w GUS.
Do odpowiedzi na skargę organ dołączył pismo, jakie wystosował do skarżącego w reakcji na jego wniosek (pismo z dnia 16 października 2020 r.), w którym udostępniono informację w zakresie punktów 1, 2, 3, 4, 5, 9 i 10. W zakresie punktu 6 organ wezwał do sprecyzowania pytania, zaś w zakresie punktów 7 i 8 organ wskazał, że potrzebuje więcej czasu na zgromadzenie tych informacji, przy czym zgromadzenie danych finansowych będzie wymagało nakładu pracy księgowej, której z tego tytułu wypłacić będzie trzeba wynagrodzenie w wysokości 200 zł. Organ zapytał o cel gromadzenia ww. informacji oraz sposób wynagrodzenia dodatkowej pracy księgowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości Sądu, że Zarząd Koła Łowieckiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Kwestia zaliczenia kół łowieckich do podmiotów objętych relacją u.d.i.p. była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. I OZ 1153/13, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) jednoznacznie stwierdził, że koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., wykonują bowiem zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176).
Oceniając zaś aspekt przedmiotowy sprawy wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, którego część stanowią zgodnie z art. 2 ustawy Prawo łowieckie zwierzęta łowne w stanie wolnym. Nadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.
Przy wykładni przepisu należy się kierować treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, jest przyznane każdemu, a od osoby wykonującej to prawo, nie jest wymagane wykazywanie interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że informacje objęte wnioskiem strony z dnia 17 września 2020r., odnosiły się bezpośrednio do zadań publicznych wykonywanych przez koło łowieckie [...]. Pytania dotyczyły przychodów z gospodarki łowieckiej, kolizji zwierząt łownych z pojazdami mechanicznymi, wydatków koła łowieckiego, subwencji, pożyczek, dotacji otrzymanych przez koło, gratyfikacji finansowych członków koła, przypadków bezzwłocznego uśmiercenia zwierzęcia. W zakresie punktów 1-5, 9 i 10 wniosku nie wzbudziło to zresztą sporu między stronami – organ udostępnił informację w tym zakresie pismem z 16 października 2020 r.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu wobec żądania zawartego w punkcie 6 wniosku co do jego niekonkretności, przy czym organ winien powstrzymać się co do żądania sprecyzowania wniosku w tym zakresie i uznać jednocześnie, że pytanie to nie dotyczy informacji publicznej. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I oSK 59/17 (dostępny jw.) w sytuacji, gdy wniosek o udostepnienie informacji publicznej jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej.
Co więcej, podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest związany żądaniem wnioskodawcy i nie może żądać od niego sprecyzowania lub uzupełnienia żądania, w tym zakresie nie stosuje się bowiem art. 64 § 2 k.p.a., pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pytanie o "sposób organizacji gospodarki łowieckiej na terenie dzierżawionego koła łowieckiego" obejmuje zagadnienie na tyle szerokie, że uznać należy je za wykraczające poza kategorię informacji publicznej. Trudno oczekiwać od organu, by w ramach udostępnienia informacji publicznej konstruował on akademicki wywód na temat charakteru swojej działalności.
Jako oczywiście niezasadne uznał jednak Sąd stanowisko organu wobec żądania udostępnienia informacji w zakresie punktu 7 i 8 wniosku. Nie ulega wątpliwości, że kwestie przychodów i wydatków koła łowieckiego w poszczególnych latach stanowią informację o majątku, którym koło to dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), a więc informację publiczną.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej ma odpowiedzieć na wniosek na tyle szybko, na ile pozwalają mu siły i środki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. Za wniosek pisemny w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. uznawane jest przesłanie wniosku pocztą elektroniczną (e-mailem) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (vide: wyrok NSA z 16 marca 2009r. sygn. I OSK 1277/08, dostępny jw.).
Ustawowy maksymalny termin do udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku skarżącego z 17 września 2020 r. mijał 1 października 2020 r. Bezspornym jest, że informacja publiczna stanowiąca odpowiedź na pytania objęte wnioskiem, w części dotyczącej punktów 1-5, 9 i 10, udostępniona została stronie w dniu 16 października 2020 r. tj. z dwutygodniowym opóźnieniem.
Podobnie Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności wobec żądania wniosku zawartego w jego punktach 7 i 8. Organ co prawda odpowiedział wnioskodawcy, że potrzebuje więcej czasu na skompletowanie żądanych informacji, zgodnie jednak z art.13 ust. 2 u.d.i.p. winien w takiej sytuacji poinformować skarżącego o powodach zwłoki i wyznaczyć nowy termin załatwienia wniosku. Zgodnie z ww. przepisem jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (14 dni od dnia złożenia wniosku – przyp. Sądu), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie działanie organu (informacja o tym, że w przedmiotowym zakresie rozpoznanie wniosku zajmie więcej czasu) nie przybrało przepisanej prawem formy, a więc uznać należy, że organ dopuścił się bezczynności.
Zauważyć należy w tym miejscu, że oczywiście bezpodstawne było żądanie organu wystosowane do wnioskodawcy dotyczące wykazania podstaw (motywacji) żądania udostępnienia informacji. Wystarczy w tym zakresie wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tak samo bezpodstawne było też żądanie wskazania przez wnioskodawcę "na jakich zasadach wynagrodzi on dodatkową pracę księgowej" - niedopuszczalne jest przerzucanie na wnioskodawcę kosztów działalności organu w zakresie jego ustawowych i statutowych obowiązków, w których zawiera się niewątpliwie obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje co prawda w art. 15 ust. 1 możliwość nałożenia na wnioskodawcę opłaty związanej z kosztami udostępnienia informacji, dotyczy to jednak sytuacji, gdy koszt ten wynika ze wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała.
Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu udostępnił on wnioskowaną informację w zakresie punktów 1-5, 9 i 10 wniosku. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek w ww. zakresie w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku w tej części podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji określonej w punktach 1-5, 9 i 10 wniosku, przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku w tym zakresie. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania co do zobowiązania organu do rozpoznania punktów 1- 5, 9 i 10 wniosku skarżącego z dnia 17 września 2020 r. (punkt pierwszy sentencji).
Powyższe uwagi nie odnoszą się do obowiązku rozpoznania punktu 7 i 8 wniosku. Organ, będąc zobowiązanym do udostępnienia informacji we wskazanym tam zakresie, nie uczynił tego w przepisanym terminie ani nie powziął decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie udostępnił też informacji po wniesieniu przez wnioskodawcę skargi do Sądu. Zasadnym było zatem zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji w zakresie jego punktów 7 i 8 w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji).
W zakresie informacji wskazanej w punktach 1-5, 9 i 10 wniosku wskazać też należy, że jej udostępnienie po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł w punkcie trzecim sentencji, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem jego pismo z 16 października 2020 r., wysłane zostało do skarżącego niemal miesiąc po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W konsekwencji doszło do przekroczenia czternastodniowego terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W odniesieniu do wniosku w zakresie jego punktów 7 i 8 uwaga powyższa jest zbędna – organ był i pozostaje bezczynny wobec wniosku o udostępnienie informacji opisanej w tych punktach, stwierdzenie jego bezczynności w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest tutaj niewątpliwe.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 dostępny jw.). W niniejszej sprawie nieudostępnienia w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, ale błędnego zastosowania przepisów u.d.i.p., w tym nieuzasadnionego uzależnienia możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji od wykazania motywacji wnioskodawcy oraz sposobu wynagrodzenia pracownika organu.
Ponadto zauważyć należy, że organ w dominującym zakresie udzielił pozytywnej odpowiedzi na wniosek po otrzymaniu skargi na bezczynność. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, a skarżący nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego żądanie udostępnienia informacji publicznej. Należy mieć też na uwadze, że istniejący stan epidemii w kraju powoduje powszechnie znane trudności z zapewnieniem nieprzerwanej pracy biur małych jednostek organizacyjnych, co również stanowi obiektywne usprawiedliwienie zaistniałego opóźnienia.
Jako że żądania wniosku zawarte w jego punkcie 6 nie można uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej, Sąd w punkcie czwartym sentencji oddalił skargę w tym ("pozostałym") zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania, na które złożył się wpis od skargi (100 złotych), koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika (480 złotych) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 złotych), orzeczono w punkcie piątym sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).