Uzasadnienie
M. M. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność postępowania Burmistrza Miasta w postaci braku odpowiedzi na jego pisma dotyczące modernizacji/utwardzenia drogi gminnej oraz braku wykonania jakichkolwiek czynności związanych z ustaleniem granic drogi oraz jej wyrównaniem w celu zapewnienia jej przejezdności. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł w szczególności o zobowiązanie organu do natychmiastowego działania w określonym terminie w zakresie udzielenia pomocy, o którą wnosi skarżący oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że od dnia [...] lipca 2023 r. kieruje do Burmistrza pisma z prośbą o wyrównanie drogi gminnej, która prowadzi do jego działek, jednak mimo wielokrotnych próśb organ nie poczynił żadnych kroków, aby wskazać przebieg drogi. Podkreślił, że droga pozostaje w dalszym ciągu nieprzejezdna, posiada liczne koleiny, każdorazowo po opadach deszczu lub śniegu pokryta jest grząskim błotem i zapada się, w związku z czym dojazd do działek skarżącego, jak i każdej innej działki w tej okolicy jest znacznie utrudniony. Wskazał przy tym, że zajmuje się [...], a nieprzejezdność drogi w sposób drastyczny naraża go na straty finansowe z uwagi [...].
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że do dnia złożenia skargi skarżący otrzymał odpowiedź w sprawie pisma dotyczącego utwardzenia drogi. Dopiero na kolejne pisma z uwagi na brak zmiany stanu faktycznego organ - jak wskazał - nie sporządzał odpowiedzi. Wyjaśnił, że skarga dotyczy czynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych. Skarżący domaga się bowiem modernizacji drogi gminnej. Przyznał jednocześnie, że za drogę tę odpowiada Gmina [...], jednak żaden akt prawny nie zobowiązuje Burmistrza Gminy do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w przedmiocie utrzymania czy ochrony drogi gminnej, który to akt lub czynność mogłaby zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi Sąd ma obowiązek ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Jak stanowi art. 3 § 2a sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Jak wyżej wskazano dopuszczalność skargi na bezczynność organu określa art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga taka przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przy czym organ administracji, w myśl art. 104 § 1 k.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), ale jedynie w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sprawa administracyjna jest efektem istnienia stosunku administracyjnoprawnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, publ. LEX 43205).
W niniejszej sprawie skarżący domaga się od organu podjęcia działań związanych z modernizacją drogi gminnej – zlokalizowanej na działce [...] Podstawową kwestią jest zatem ocena, czy na Burmistrzu ciążył obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę, co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W tym celu w pierwszej kolejności wskazać należy, że z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 609 ze zm., dalej "u.s.g.") wynika obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty jako zadań własnych gminy. Wśród nich w pkt 2 wymieniono sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Obowiązek utrzymania nawierzchni drogi został wskazany również w art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej jako "u.d.p."). Spoczywa on na zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p..
Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przepis art. 7 ust. 1 u.s.g. ma charakter ustrojowy i nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do podejmowania aktów o charakterze władczym, czy też wykonywania jakichkolwiek czynności w ramach załatwiania indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej (postanowienia WSA w Bydgoszczy z dnia 18.11.2010 r., II SAB/Bd 58/10, II SAB/Bd 59/10, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 20.12.2010 r., II SAB/Gl 79/10, dostępne w internetowej bazie orzeczeń – https://cbois.nsa.gov.pl)). Realizacja wskazanych w tym przepisie zadań własnych gminy wymaga uprzedniego zaplanowania określonych na ten cel środków w budżecie gminy (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28.04.2010 r., II SAB/Sz 174/09 – dostępny jw.).
Ponadto również z przepisów u.d.p, wynika jedynie to, że na zarządcy drogi gminnej, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), ciążą określone zadania, w tym opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; pełnienie funkcji inwestora; utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 czy wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (art. 20 u.d.p.).
W obowiązującym porządku prawnym brak jest zatem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie do żądania od zarządcy drogi np. jej budowy, naprawy, utwardzenia itd. Ustawodawca nie przewidział sądowoadministracyjnej kontroli działań zarządcy drogi w zakresie podjęcia czy zaniechania inwestycji z zakresu wykonania zadań dotyczących budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg publicznych. Taka inicjatywa należy do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem (zob. postanowienie NSA z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 2304/22 – dostępne jw.)
Skoro więc brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu w sprawie objętej kontrolą Sądu.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.