Uzasadnienie
Z. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej określanego jako "PINB") w związku ze złożeniem [...] lipca 2019r. wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie niezgodnego z projektem budowlanym wykonania prac budowlanych (wybudowania części frontowej budynku) na działce o nr ew. [...] stanowiącej własność A. S.. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że PINB odmawia wszczęcia postępowania wychodząc z błędnego stanowiska, zgodnie z którym postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z [...] stycznia 2002r. obejmowało dwa połączone ze sobą budynki (budynek dobudowany i budynek frontowy). Tymczasem w przekonaniu skarżącej postępowanie, na które powołuje się PINB dotyczyło wyłącznie ściany w tylnej części dobudówek – pomiędzy budynkami na działkach nr [...] usytuowanych przy ul. [...] we [...].
Stan faktyczny poprzedzający wniesienie skargi kształtował się następująco.
W związku z prowadzeniem robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę PINB we [...] podjął postępowanie naprawcze, w toku którego decyzją z [...] stycznia 2002 r. (znak: [...]) nakazał Z. D. doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. [...] i [...] we [...] do stanu zgodnego z dokumentacją, będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 1992 r. i decyzji z dnia [...] listopada 1994 r. Roboty te należało wykonać w terminie do [...] grudnia 2002 r. pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej określany jako "K-P WINB") decyzją z [...] marca 2002 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych i w tym zakresie ustalił nowy termin wykonania robót - w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na ww. decyzję K-P WINB Z. D. wniosła skargę, która została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 maja 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 950/02). Dnia [...] marca 2014 r. PINB przeprowadził kontrolę pawilonów handlowych przy ul. [...] we [...], celem jednoznacznego ustalenia parametrów technicznych obiektu. Po jej zakończeniu - na wnioski Z. D. o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z [...] stycznia 2002r. - wszczęto szereg postępowań w trybach nadzwyczajnych (art. 145 i 156 k.p.a.), które nie doprowadziły do wyeliminowania powyższej decyzji z obrotu prawnego. Ostatnie rozstrzygnięcie zapadło przed NSA w sprawie II OSK 1969/16, który wyrokiem z 6 lipca 2018r. oddalił skargę Z. D. wniesiona od wyroku WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1054/15), który oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej z [...] marca 2002 r. (znak: [...]).
W dniu [...] stycznia 2019 r. PINB wydał decyzję orzekającą o zaniechaniu dalszych robót budowlanych dotyczących wewnętrznej ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowanymi segmentami budynku szeregowego przy ul. [...] we [...] na działkach [...], obowiązek ten nałożył na Z. D. i A. S., właścicielki sąsiednich nieruchomości oddzielonych przedmiotową ścianą. Z. D. złożyła odwołanie w części dotyczącej jej budynku na działce [...] W wyniku rozpatrzenia tego odwołania K-P WINB decyzją z dnia [...] marca 2019 r. (znak: [...]) uchylił kontrolowaną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł wskazując na art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jako na podstawę nałożonych obowiązków na Z. D. i A. S.. Skarga wniesiona przez A. S. na powyższą decyzję została uwzględniona i wyrokiem z 28 sierpnia 2019r. WSA w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 417/19) uchylił decyzję K-P WINB w B. w części utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] stycznia 2019r. w zakresie obowiązku zaniechania robót budowlanych nałożonego na A. S..
Tut. Sąd ww. wyroku wskazał na wadliwość działań organów nadzoru budowlanego wskazując, że decyzja z [...] stycznia 2002r. wydana została w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i jej adresatem jest wyłącznie Z. D. (jako sprawca wykonania robót niezgodnie z pozwoleniem na budowę). W tej sytuacji kontynuowanie postępowania naprawczego wobec A. S. nie jest uzasadnione. Nakazanie bowiem zaniechania dalszych robót jako następstwo stwierdzenia niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] stycznia 2002r. nie może być skierowane do innego podmiotu.
Pismem z dnia [...] lipca 2019r. Z. D. wniosła do PINB o zobowiązanie A. S. do doprowadzenia "jej pawilonu w części stojącej na działce [...] do stanu zgodnego z dokumentacją budowlaną". We wniosku wyjaśniła, że zespół pawilonów nr [...] położonych przy ulicy [...] we [...] posiada wspólne ściany i został wybudowany w oparciu o jeden projekt budowlany. Budowa całego zespołu pawilonów objęta też został jednym pozwoleniem na budowę. Projekt budowlany zakładał, że szerokość każdego z pawilonów od strony ulicy powinna wynosić 560 cm. W ocenie skarżącej, pawilon należący do A. S. został wybudowany od strony frontowej niezgodnie z ww. założeniami projektu i to kosztem zmniejszenia szerokości budynku należącego do skarżącej.
Pismem z [...] sierpnia 2019r. PINB udzielił odpowiedzi Z. D. – wyjaśniając, że wymiary pawilonu należącego do A. S. przy ul. [...] we [...] zostały ustalone w trakcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] stycznia 2002r., a dalsze postępowanie naprawcze również zostało zakończone wydaniem decyzji przez K-P WINB w dniu [...] marca 2019r.
W dniu [...] sierpnia 2018r. Z. D. zwróciła się z pismem do K-P WINB w Bydgoszczy o "przeanalizowanie sprawy" wobec odmowy przeprowadzenia postepowania na jej wniosek zgłoszony [...] lipca 2019r.
K-P WINB we [...] powyższe pismo zakwalifikował jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. i uznał brak podstaw do podjęcia interwencji względem PINB – o czym poinformował Z. D. pismem z [...] października 2019r.
Po uzyskaniu ww. odpowiedzi Z. D. wniosła skargę na bezczynność PINB (opisana na wstępie)
W odpowiedzi na skargę PINB we [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawił chronologię podejmowanych decyzji wydawanych w toku postępowania naprawczego prowadzonego wobec skrzącej i wyjaśnił, że podjęcie ponownego postepowania oraz wydanie kolejnych rozstrzygnięć w sprawie już rozstrzygniętej wiązałoby się z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ wskazał nadto, że wymiaru pawilonu na działce należącej do A. S. były znane organowi prowadzącemu postępowanie przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2002r. Organ uznał bowiem, że przekroczenie szerokości obiektu budowlanego o 2 % nie stanowi istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36 a ust. 5 a Prawa budowlanego i wymiar segmentu należącego do A. S. na działce [...] mieści się w granicach tolerancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Z uwagi na to, że przedmiotem skargi była bezczynność organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skarg na bezczynność wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a.
Ten wymóg formalny wniesienia skargi, w ocenie Sądu, skarżąca spełniła. Zwróciła się bowiem do właściwego organu (K-P WINB) z prośbą o "przeanalizowanie sprawy" w związku ze złożeniem [...] lipca 2019r. stosownego wniosku do PINB (pismo skarżącej z [...] sierpnia 2019r. – błędnie oznaczonego datą "[...].08.2018r."). K-P WINB, co prawda błędnie zakwalifikował powyższe pismo jako skargę, jednakże PINB we [...] nie kwestionował w niniejszej sprawie, że skarżąca poprzedziła złożenie skargi wniesieniem ponaglenia do właściwego organu. W tej sytuacji należało przyjąć, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność organu zostały spełnione – zwłaszcza, że warunkiem wniesienia skargi jest wniesienie ponaglenia, nie zaś jego uwzględnienie przez organ odwoławczy.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem sądowej kontroli jest nie określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37).
Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOIS).
Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności.
Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17).
W realiach rozpoznawanej sprawy PINB udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącej złożony [...] lipca 2019r. Zauważyć jednak należy, że organ stanął na stanowisku, że postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej nie może być wszczęte z uwagi na przeszkodę w postaci zakończonego już postępowania administracyjnego prowadzonego w tym samym przedmiocie. Organ nie dał jednakże temu wyraz poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "Zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., następuje w formie postanowienia, na które – zgodnie z § 2 art. 61a k.p.a. – służy zażalenie i takie postanowienie, zamykające wnioskodawcy drogę do merytorycznego załatwienia jego żądania (...) odpowiada kategorii postanowień organów administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a." - takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 228/14 (dostępny w bazie jw.)
Odmowy wszczęcia postępowania nie można domniemywać, a konieczność uzasadnienia przez organ postanowienia otwiera możliwość skutecznego zakwestionowania odmowy wszczęcia postępowania (vide: NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 847/14 – dostępny jw.).
Z powyższymi poglądami należy się zgodzić. Podkreślenia wymaga przy tym, że nie jest rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu dokonywanie oceny, czy organ powinien wszcząć postępowanie czy odmówić wszczęcia postępowania. Przedmiotem oceny jest natomiast to, czy organ w prawnej formie odniósł się do wniosku skarżącej – wszczynając postępowanie bądź odmawiając jego wszczęcia. Jeżeli w ocenie organu istnieje przeszkoda do prowadzenia postępowania z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy poprzednio już wydaną decyzją to organ powinien jasno wskazać na rozstrzygnięcie, które czyniłoby niedopuszczalnym ponowne rozpoznanie sprawy z odniesieniem się do zakresu żądania skierowanego we wniosku skarżącej z [...] lipca 2019r. Jest to o tyle istotne, że organ w piśmie z [...] sierpnia 2019r. powołuje się na zakończenie postępowania wydaniem decyzji z [...] stycznia 2002r., a w odpowiedzi na skargę wskazuje już na postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z [...] stycznia 2019r.
Przy czym dodatkowo należy też zauważyć, że z uzasadnienia decyzji wydanej [...] stycznia 2002r. nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego (przed podjęciem ww. rozstrzygnięcia)dokonywały oceny zakresu robót budowlanych wykonanych przez A. S. w warunkach odstępstwa od projektu budowlanego (ani też – oceny charakteru tych odstępstw) – co sugerował organ w odpowiedzi na skargę.
W kontekście powyższego przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z [...] lipca 2019r. i stan ten trwa do chwili obecnej.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikować każdy wniosek kierowany do niego przez podmioty prawa w oparciu o przesłanki określone w tym przepisie. W orzecznictwie podkreśla się, że nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przytoczonych wyżej okoliczności sprawy wynika, że organ w piśmie z [...] sierpnia 2019r. w istocie odmawiał podjęcia czynności, o które wnioskowała skarżąca - co może prowadzić do wniosku, iż odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych przez A. S. w warunkach istotnego odstępstwa od projektu budowlanego.
Nie nadał jednak tej odmowie procesowej formy, do czego obligują go przepisy postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, kontroli sądu podlegałaby legalność tego rodzaju postanowienia w ramach skargi na bezczynność organu. Zdaniem sądu, wniosek skarżącej obligował organ do wszczęcia postępowania i przeprowadzenia w jego ramach czynności zmierzających do wydania orzeczenia merytorycznego, ewentualnie – do odmowy jego wszczęcia, jeśli uznał że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61a K.p.a. - od czego bez wątpienia organ się uchylił. To zaś prowadzi do wniosku, że pozostawał w bezczynności, a skarga w tym zakresie jest w pełni uzasadniona.
Przypomnieć należy jednocześnie, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Zdaniem sądu, okoliczności niniejszej sprawy prowadzą do wniosku, że organ nie podejmując czynności procesowych w formach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności nie wydając postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania (niezależnie od tego czy byłoby ono pozytywne czy negatywne) w istocie naruszył nie tylko art. 35 k.p.a., ale także art. 62 § 1 k.p.a., 61 § 1a k.p.a., art. 10 k.p.a., które to przepisy związane są immanentnie z prawem do merytorycznego rozpoznania wniosku przez właściwy organ administracji publicznej
W tej sytuacji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zobowiązał PINB we [...] do rozpoznania wniosku Z. D. z [...] lipca 20019r. – w terminie 14 dni di od doręczenia organowi akt sprawy (pkt 1 wyroku). W punkcie 2 wyroku, działając na podstawie art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając charakter bezczynności sąd stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organ zaprezentował swoje stanowisko co do istnienia przeszkody w prowadzeniu postepowania w piśmie skierowanym do skarżącej – jednakże nie nadał swojemu rozstrzygnięciu formy procesowej przepisanej prawem.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu wpisu w kwocie [...]zł (punkt 3 wyroku).