Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]r., skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. w P. wniosła do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści pisma Wójta Gminy [...] do Marszałka Województwa[...], informującego o wydaniu dnia [...] r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji znak [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny pospolitej – piasku, metodą odkrywkową, bez użycia materiałów wybuchowych, ze złoża kruszywa naturalnego (piasku) [...] w kat. C1 o powierzchni obszaru górniczego 17,54 ha położonego w granicach działek nr 208/7, 208/8, 208/9, 209/1, 209/3, 211/3, 211/2, 2010/2 w miejscowości[...], Gmina [...] oraz 1/4, 1/5 i 1/6 w miejscowości[...], gmina[...], pow. [...], województwo[...], oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi Wójt pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącą spółkę, że wnioskowane "przekazanie treści pisma' nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (w skrócie "u.d.i.p."), co potwierdza linia orzecznictwa m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Go 123/14.
W złożonej skardze na bezczynność Wójta skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta do wydania wnioskowanych informacji; wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz orzeczenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wskazane przez organ orzeczenie jest nieadekwatne do rozpatrywanej sprawy. Wskazała jednocześnie na orzecznictwo sądów administracyjnych z którego jej zdaniem wynika obowiązek udostępnienia wnioskowanej informacji. Skarżąca podniosła również, że w wyniku nieuprawnionego potwierdzenia ostateczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została uzyskana koncesja na wydobycie kopaliny, która jest wobec tego wydobywana nielegalnie.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie wskazując, że z treści wniosku wynika, że sprawa nie może być zakwalifikowana jako "sprawa publiczna". Z przepisów art. 3 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 6 lit. a u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega tylko treść aktów administracyjnych dotyczących danych publicznych, natomiast z przepisów tych nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego, gdyż ustawa nie zawiera reguły, że każdy dokument urzędowy traktowany jest jako informacja publiczna. Wójt podniósł, że decyzje administracyjne rozstrzygające indywidualne sprawy obywateli nie dotyczą, a przynajmniej nie zawsze, spraw publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie. Wyliczenie zamieszczone w art. 6 u.d.i.p. ma jedynie charakter przykładowy. W orzecznictwie sądów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.
W przedmiotowej sprawie skarżąca zwracała się o udostępnienie przez Wójta Gminy Inowrocław, tj. organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pisma, które zostało skierowane przez ten organ do innego organu władzy publicznej tj. do Marszałka Województwa[...].
Sąd podziela pogląd prezentowany we wskazanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SAB/Ke 14/13), że informacja – pismo organu władzy publicznej wychodząca z tego organu i skierowana do innego podmiotu (którym w przedmiotowej sprawie jest inny organ władzy publicznej) – jest informacją publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Niezasadne jest stanowisko Wójta, jakoby niniejszą sprawę należało uznać za rodzajowo tożsamą ze sprawą rozstrzygniętą wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 123/14). Jak wynika z treści wskazanego wyroku - w tamtej sprawie Sąd rozstrzygał w sytuacji kiedy: po pierwsze – wniosek skarżącego dotyczył nieokreślonego zbioru dokumentów (w przeciwieństwie do niniejszej sprawy, gdzie skarżąca wskazała we wniosku precyzyjne informacje pozwalające zidentyfikować jedno konkretne pismo), a po drugie – w grę wchodziło ewentualne udostępnienie dokumentu prywatnego (tymczasem w niniejszej sprawie chodzi o udostępnienie pisma organu władzy publicznej kierowanego do innego organu władzy publicznej, a nie pisma osoby prywatnej).
Niezasadne jest także stanowisko Wójta wskazane w odpowiedzi na skargę. Z treści tego stanowiska wynika, iż organ nawiązuje do koncepcji tzw. dokumentów wewnętrznych, tj. do takich dokumentów, które są wprawdzie wytwarzane przez organy administracyjne, ale które nie mogą być uznane za informację publiczną.
Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem za dokumenty wewnętrzne uznaje się takie dokumenty wytwarzane m.in. przez organy władzy publicznej, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Są to dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgodnieniu stanowisk i poglądów jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu ewentualnie mają charakter organizacyjny i porządkowy i nie są umieszczone w aktach sprawy – a tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i wyrok z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 502/14). Z treści wniosku oraz dołączonych do skargi dokumentów wynika, że dokument, którego udostępnienie domaga się skarżąca, może nie być zwykłą wewnętrzną "wymianą informacji" służącej celom organizacyjnym, ale pismem, w którym jeden organ informuje inny organ o dacie i treści konkretnej decyzji administracyjnej, przy czym informacja ta może mieć wpływ na przebieg i wynik postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, do którego pismo jest kierowane. Przede wszystkim zaś organ nie wskazał żadnych cech dokumentu, o którego udostępnienie wnosiła skarżąca, pozwalających go kwalifikować jako "dokument wewnętrzny".
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej.
Skoro skarżąca nie otrzymała żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanego dokumentu ani organ nie wskazał wiarygodnych przesłanek pozwalających uznać, że w sprawie zachodzą przesłanki wyłączające uznanie żądanej informacji za informację publiczną, to należy uznać, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w ocenie Sądu przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi łączyć się z istnieniem pewnych dodatkowych cech w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Aby uznać naruszenie prawa za rażące nie wystarczy samo stwierdzenie, że doszło do przekroczenia przez organ ustawowych obowiązków. Konieczne jest stwierdzenie, że przekroczenie to jest znaczne i niezaprzeczalnie pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 74/15 i przytoczone tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie stanowisko organu – aczkolwiek nie znajdujące pokrycia w przedstawionych Sądowi aktach - można odnosić do ww. prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, że pewnego rodzaju dokumenty wytwarzane przez organy administracji publicznej tzw. dokumenty wewnętrzne, nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Ponadto należy mieć na względzie, że organ, aczkolwiek prezentując błędne stanowisko, poinformował o nim niezwłocznie (pismem z dnia 26 sierpnia, tj. w terminie 7 od złożenia wniosku) wnioskodawcę.
Z tych powodów, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.