Uzasadnienie
R. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący wskazał, że wskutek bezczynności organu zarzuca naruszenie:
art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem pkt 2 wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
Skarżący wniósł o: zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r. zgodnie z żądaniem;
rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] listopada 2020 r. do Urzędu Gminy [...] złożył - za pośrednictwem poczty elektronicznej - wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści:
Czy w odpowiedzi na zapytania ofertowe z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie dzierżawy pomieszczeń przeznaczonych na prowadzenie działalności medycznej w zakresie POZ dla mieszkańców Gminy [...] wpłynęły oferty od adresatów zapytań?
W wypadku wpłynięcia ofert - proszę o udostępnienie kopii każdej z nich.
Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał przesłanie ich w zdigitalizowanej wersji na adres poczty elektronicznej.
Skarżący podał, że w dniu [...] listopada 2020 r. otrzymał poprzez pocztę elektroniczną odpowiedź od Wójta Gminy [...], w której organ udzielił odpowiedzi co do pkt 1, a względem pkt 2 wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku nie jest informacja publiczna. Skarżący podkreślił, że wójt nie wyjaśnił, z jakich przyczyn żądania zawartego w pkt 2 nie uznał za informację publiczną. Skarżący zwrócił uwagę, że zawarcie umowy dzierżawy pomieszczeń stanowiących własność gminy [...], przeznaczonych dla prowadzenia trzech przychodni realizujących świadczenia z zakresu Podstawowej Opieki Zdrowotnej, z jednej strony wpływa na finanse publiczne gminy, a z drugiej jest zadaniem publicznym samorządu gminnego o znaczeniu lokalnym. Z tych względów - w ocenie skarżącego - oferta składana do gminy winna zostać udostępniona w trybie u.d.i.p., ewentualnie podlegając wcześniej anonimizacji danych w niej zawartych.
Skarżący podkreślił, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej/osób pełniących funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym.
Jednocześnie skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi do Sądu nie została jemu udostępniona informacja publiczna wskazana w pkt 2 wniosku. Z powodu nieudostępnienia żądanych informacji organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest zasadna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Organ, odnosząc się do wniosku wskazanego w skardze stwierdził, że organ nie pozostawał w zwłoce z jego rozpoznaniem.
Organ podał, że skarżący w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2020 r. (data wpływu do urzędu gminy – [...] listopada 2020 r.) otrzymał pismo z [...] listopada 2020 r. informujące skarżącego, iż oferty dotyczące dzierżawy pomieszczeń należących do Gminy w związku z zamiarem Gminy wydzierżawienia pomieszczeń na cele udzielania świadczeń zdrowotnych nie stanowią informacji publicznej, a więc nie podlegają udostępnianiu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem organu, sam fakt, iż dokument prywatny jakim jest oferta wydzierżawienia nieruchomości gminnej trafia do Gminy nie staje się z tego powodu dokumentem urzędowym. Oferta wydzierżawienia nieruchomości gminnej na cele działalności leczniczej przesłana w związku z zapytaniem ofertowym wystosowanym przez Gminę, zdaniem organu, nie zawiera treści stanowiących informację publiczną.
Organ podkreślił, że nie doszło do zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gminnej, a jedynie podmioty prywatne złożyły oferty dotyczące woli zawarcia takiej umowy. W związku z tym, organ nie mógł udzielić informacji wnioskowanej przez skarżącego o czym skarżący został poinformowany w terminie 7 dni od wpływu wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Na wstępie należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). W punkcie pierwszym wniosku z [...] listopada 2020 r. Skarżący wniósł o informację, czy w odpowiedzi na zapytanie ofertowe z [...] września 2020 r. w przedmiocie dzierżawy pomieszczeń przeznaczonych na prowadzenie działalności medycznej w zakresie POZ dla mieszkańców Gminy [...] wpłynęły oferty od adresatów zapytań. W punkcie drugim wniosku skarżący wskazał, że w wypadku wpłynięcia ofert prosi o udostępnienie kopii każdej z nich.
Bezsporne jest, że odpowiadając na punkt pierwszy wniosku, organ poinformował skarżącego, że do Urzędu wpłynęła jedna oferta od adresata zapytania ofertowego oraz jedna oferta od podmiotu, do którego zapytanie nie zostało skierowane. Organ, w zakresie punktu drugiego wniosku, wyraził stanowisko, że oferty składane przez podmioty w związku z zamiarem zawarcia przez Gminę umowy dzierżawy nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wobec powyższego spór w sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy żądana informacja – udostępnienia ofert złożonych na oferty organu stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.
W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w nawiązaniu do ww. zapytania ofertowego o przesłanie treści ofert.
W ocenie Sądu, oferty złożone przez podmioty zainteresowane udziałem w zapytaniu ofertowym nie są informacją publiczną. Co do zasady informacją publiczną są dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Jednak nie wszystkie pisma będące w posiadaniu organu mają ten walor. Warto przy tym wskazać, że do kwestii charakteru prawnego dokumentów składanych w ramach ofert odnosił się w swym orzecznictwie NSA, wskazując, że oferta złożona przez wybrany przez organ podmiot nie ma charakteru dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz ma charakter dokumentu prywatnego, niezawierającego danych stanowiących informację publiczną (por. wyroki NSA: z 13 czerwca 2014 r. sygn. I OSK 3070/13; z 11 maja 2011 r. sygn. I OSK 189/11; wyrok WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2013 r. sygn. II SAB/Po 50/13). Na gruncie kontrolowanej sprawy Sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd.
Nie jest trafne stanowisko Skarżącego, oparte na wyroku WSA w Krakowie z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 103/19. Teza powyższego orzeczenia dotyczy innego stanu faktycznego niż w przedmiotowej sprawie. "Oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.". Z uzasadnienia wskazanego wyroku wynika, że wnioskodawca domagał się udostępnienia w ramach informacji publicznej: "udostępnienie informacji w zakresie efektów pracy komisji konkursowej, która przeprowadza konkurs na stanowisko Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w D., a konkretnie listy zgłoszonych kandydatów, którzy spełniają wymogi formalne określone w regulaminie konkursu, protokołu z drugiego posiedzenia komisji wraz z treścią podjętych uchwał oraz protokołu z posiedzenia, na którym został wybrany nowy dyrektor ośrodka, wraz z treścią podjętych przez komisję uchwał." Wyrok WSA w Krakowie z 19 czerwca 2019 r. II SAB/Kr 103/19, LEX nr 2691869. W wyroku tym Sąd za informację publiczną uznał oferty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.
Podkreślić w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] udostępnił Skarżącemu zgodnie z żądaniem wniosku oferty przesłane do czterech podmiotów dot. wyłonienia dzierżawcy przychodni. Pisma z dnia [...] września 2020 r. skierowane do podmiotów prywatnych stanowiły zaproszenie do złożenia ofert na pomieszczenia wraz z określeniem planowanego do realizacji zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. Udzielone odpowiedzi na powyższe oferty, czy też niezależne od zaproszenia oferty, były już dokumentem prywatnym. Dokumentem urzędowym byłyby jedynie protokoły z rozpoznania ofert oraz finalne produkty zaproszeń, czyli umowy dzierżawy.
Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej; organy samorządów gospodarczych i zawodowych; podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – będące w posiadaniu takich informacji.
Przepisy u.d.i.p. przewidują różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Złożenie wniosku do podmiotu zobowiązanego przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego podmiotu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów u.d.i.p., do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Należy przy tym wskazać, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.
Należy wskazać, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w przypadku udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc po pierwsze, czy odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny uzna, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, że określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien uznać, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r. I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02).
W niniejszej sprawie, w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ jest jednostką organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Natomiast, żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ trafnie uznał, że oferta wydzierżawienia nieruchomości gminnej, poprzez jej złożenie w organie nie staje się automatycznie dokumentem urzędowym. Jest dokumentem prywatnym stanowiącym akt woli zwarcia umowy dzierżawy. Organ w piśmie z [...] listopada 2020 r. odpowiedział na wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, udzielając informacji w zakresie wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nastąpiło to przed wniesieniem skargi do Sądu. Sprawa zakresu złożonych ofert przez podmioty prywatne nie stanowiła informacji publicznej, o czym organ poinformował Skarżącego w pkt drugim pisma, w piśmie z [...] listopada 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, organ w piśmie z [...] listopada 2020 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z [...] listopada 2020 r. w części punktu pierwszego, uznając że punkt 2 podania nie stanowi informacji publicznej.
Faktem jest, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. W oparciu o ustawę oraz art. 61 Konstytucji RP, NSA uznał, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Przedstawiona definicja pojęcia informacji publicznej wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych.
Bezspornie, żądane zapytania są pismem urzędowym, ale zapytanie jest tożsame dla wszystkich oferentów. Natomiast odpowiedzi do czasu rozstrzygnięcia przetargu są niejawne, co wynika z zasad uczciwej konkurencji i równości podmiotów. Dopiero po rozstrzygnięciu przetargu jego uczestnik, a tym bardziej osoba postronna może w trybie u.d.i.p. zasięgać informacji o podpisanej umowie, która i tak jest dostępna w BZP (art. 11 - wybrany wykonawca, wartości usługi). Dokumenty przetargowe w czasie jego trwania nie są dostępne w trybie u.d.i.p. Złożone oferty są dokumentem prywatnym i służą do wyłonienia przyszłej strony umowy dzierżawy. Są dokumentem pomocniczym dla organizatora przetargu i podlegają ocenie w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 kwietnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 27/20). Same oferty nie stanowią informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05).
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ w piśmie z [...] listopada 2020 r. udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym organ w dacie wniesienia skargi do Sądu nie pozostawał bezczynny.
Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.