Uzasadnienie
Skarga na bezczynność Wójta Gminy B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych:
Pismem z dnia [...] września 2020 r. J. M.(powoływany dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: (1) na czyj wniosek została podjęta decyzja o wezwaniu policji na posiedzenie wszystkich komisji Rady Gminy, które odbyły się w dniu [...] sierpnia 2019 r. oraz (2) kto wezwał policję na posiedzenie wszystkich komisji Rady Gminy [...] sierpnia 2019 r. Uzasadniając złożony wniosek wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2019r., był obecny w czasie obrad połączonych komisji Rady Gminy B. i nagrywał to spotkanie. Pomimo napomnień ze strony przewodniczącej Komisji Skarg, Wniosków i P. T., kontynuował nagrywanie, ze względu na przysługujące mu konstytucyjne prawo do informacji o działalności władz publicznych. Po głosowaniu, w trakcie którego radni wyrazili brak zgody na nagrywanie, przewodnicząca ogłosiła przerwę, a w trakcie spotkania w pokoju Wójta Gminy B. została podjęta decyzja o wezwaniu policji.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy B. pismem z dnia [...] września 2020r. poinformował, że nie znajduje on podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, a ponadto Wójt Gminy B. nie jest w posiadaniu żądanych informacji.
Nie godząc się z takim załatwieniem sprawy skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Wójta Gminy B. w zakresie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2020r. zarzucając organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy skarżący wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.
W ocenie skarżącego, mając na uwadze art. 4 oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zasadnym jest stanowisko przyjmujące szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej". Według tej koncepcji za informację publiczną uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Z tego też względu normy regulujące zarówno tryb jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zdaniem skarżącego żądana we wniosku z dnia [...] września 2020r. informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż dotyczy "czynności podjętych przez radnych, bądź przez Wójt Gminy, w ramach pełnienia swoich funkcji, a wskazując ściślej - przyjętych przez organy gminy ograniczeń w dostępie do informacji, polegających na uniemożliwieniu nagrywania mi spotkania komisji." W związku zaś z tym, że Wójt Gminy była obecna na spotkaniu, w trakcie którego podjęto decyzję o wezwaniu policji, skarżący stwierdził, że posiada ona wiedzę w zakresie żądanej informacji. W konsekwencji uznał, że skoro Wójt nie udziela żądanej informacji, to pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że obecnie brak jest jakiegokolwiek nośnika informacji, na podstawie którego byłby w stanie chwili obecnej stwierdzić, na czyj wniosek została podjęta decyzja o wezwaniu Policji na posiedzenie komisji w związku z nagrywaniem jej obrad przez J. M., jak też kto wezwał telefonicznie Policję. Na skutek upływu czasu oraz dynamicznie rozwijającej się wówczas sytuacji, Wójt Gminy B. nie jest w stanie odtworzyć szczegółowego przebiegu ani rozmowy, ani też wskazać osoby, która wykonała połączenie na numer alarmowy Policji.
Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że żądana informacja nie ma charakter informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem dotyczy wyłącznie subiektywnego interesu skarżącego. Żądane przez skarżącego informacje, wskazane w jego wniosku z dnia 2 września 2020r. dotyczą konkretnej, indywidualnej sprawy karnej, w której był stroną, a dotyczącej zarzucanego mu czynu z art. 51 §1 k.w. w związku z art. 18 ust. 2 u.d.i.p., do akt której skarżący ma dostęp w oparciu o przepisy postępowania karnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w oparciu o art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."). Wyjaśnić też trzeba, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust.1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.
Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Z przepisów przedmiotowej ustawy wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek:
- 1. udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem - art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;
- 2. wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.;
- 3. udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.;
- 4. poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji;
- 5. poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, zobowiązany był podjąć działania w celu jego załatwienia w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W świetle bowiem art. 163 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako: u.s.g.) wójt jest organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, a zarazem organem władzy publicznej i tym samym podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, o ile ta ma charakter publiczny. Kwestią sporną jest natomiast, czy żądanie skarżącego dotyczące ustalenia, na czyj wniosek została podjęta decyzja o wezwaniu policji na posiedzenie wszystkich komisji Rady Gminy, które odbyły się w dniu 27 sierpnia 2019 r. oraz kto wezwał policję na to posiedzenie, jest informacją publiczną.
Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści przywołanych wyżej przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym, co ważne, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ww. ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. postanowienie WSA w Warszawie z 16 marca 2004r. sygn. akt II SAB/Wa 2/04, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Ponadto, co również istotne w kontekście przedmiotowej sprawy, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej".
Rację należy zatem przyznać organowi, że informacje dotyczące podania, na czyj wniosek została podjęta decyzja o wezwaniu policji na posiedzenie wszystkich komisji Rady Gminy, które odbyły się w dniu [...] sierpnia 2019 r. oraz kto wezwał policję na to posiedzenie, nie stanowią informacji publicznych. Organ nie miał zatem, stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, obowiązku udostępniania wnioskowanych informacji. W niniejszej sprawie organ prawidłowo poinformował skarżącego pismem z dnia [...] września 2020r., że żądane informacje, nie stanowią informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy powyższej odpowiedzi udzielono z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy. Skoro bowiem treść wniosku skarżącego odnosiła się wprost do żądania udostępnienia informacji dotyczących następstw działania de facto samego skarżącego, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej, prawidłowe było uznanie przez organ, że żądanie to nie może zostać zrealizowane w trybie u.d.i.p.
Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej (por. wyrok NSA z 11 marca 2015r. sygn. akt I OSK 918/14, CBOSA). Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub osób. U.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (tak też NSA w wyroku z 20 września 2018r. sygn. akt I OSK 1359/18, CBOSA). Za żądanie udostępnienia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. nie może zostać uznane żądanie realizacji określonych wniosków we własnych interesach. Przyjmuje się, że konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, nie są sprawami publicznymi, albowiem pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej.
Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla ogółu, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 30 października 2012r. sygn. akt I OSK 1696/12 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 27 stycznia 2016r. sygn. akt IV SAB/Wr 318/15, CBOSA).
Dokonując w tym kontekście analizy żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] września 2020r. - informacji, należy dojść do wniosku, że dotyczą one konkretnej, indywidualnej sprawy, w której skarżący był stroną. Z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że w sprawie dotyczącej zakłócenia porządku publicznego poprzez nagrywanie w dniu [...] sierpnia 2019r. przez skarżącego obrad połączonych komisji Rady Gminy B., zostało wszczęte w stosunku do niego, z oskarżenia Komendy Powiatowej Policji w B., postępowanie karne o czyn z art. 51 §1 k.w. w związku z art. 18 ust. 2 u.d.i.p. Nakazem karnym z dnia [...] października 2019r.
Sąd Rejonowy w B., uznał skarżącego za winnego zarzucanego mu czynu, ale wskutek wniesienia sprzeciwu, skarżący został uniewinniony prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2019r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy zgodzić się z organem, że z żądania udostępnienia informacji, dotyczących wskazania osoby, z wniosku której została wezwana Policja w dniu [...] sierpnia 2019r. w związku z prowadzeniem przez skarżącego nagrania obrad komisji Rady Gminy oraz wskazania osoby, która dokonała zgłoszenia telefonicznego tej okoliczności do Policji w celu interwencji, wynika przede wszystkim interes subiektywny skarżącego, a nie obiektywny mający cechy interesu publicznego. Skoro zaś żądana w omawianym zakresie informacja nie miała charakteru publicznego, to za prawidłowe należy uznać poinformowanie o tym fakcie skarżącego zwykłym pismem.
Z udzielonej w dniu [...] września 2020r. odpowiedzi Wójta Gminy B. wynika również inna ważna okoliczność przemawiająca za prawidłowością działania organu. Otóż w piśmie tym organ poinformował skarżącego, że nie posiada żadnego nośnika informacji, na podstawie którego byłby w stanie aktualnie stwierdzić, na czyj wniosek została podjęta decyzja o wezwaniu Policji na posiedzenie komisji w związku z nagrywaniem jej obrad przez skarżącego, jak też kto wezwał telefonicznie Policję. Skoro zatem organ nie jest w stanie odtworzyć szczegółowego przebiegu posiedzenia, ani też wskazać osoby, która wykonała połączenie na numer alarmowy Policji, a zatem nie posiada żądanych informacji, to zarzut bezczynności w zakresie udzielenia tychże informacji należy uznać za bezpodstawny.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga na bezczynność nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.