Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 12/23

Uzasadnienie

1. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
2. 1. W dniu [...] października 2021 r. M. R. (dalej powoływany jako skarżący) zwrócił się do Burmistrza M. (dalej powoływany jako Burmistrz, organ) z wnioskiem o uregulowanie przebiegu drogi gminnej biegnącej wzdłuż działki nr [...], obręb [...]. Wniosek uzasadnił wskazując, że faktyczny przebieg drogi nie pokrywa się z jej przebiegiem ujawnionym na mapach geodezyjnych. Wskazał, że droga ta przebiega faktycznie przez działkę nr [...], której skarżący jest – wraz z żoną – współwłaścicielem, a droga zmniejsza jej powierzchnię.
3. 2. Skarżący kilkukrotnie ponawiał swój wniosek.
4. 3. W piśmie z [...] sierpnia 2022 r. znak [...] Burmistrz poinformował skarżącego, że Gmina M. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości nr [...], jak i sąsiadującej z nią nieruchomości nr [...] w obrębie [...]. Wskazał, że nieruchomość nr [...] posiada klasoużytek "dr" jednak nie jest to droga gminna. W związku z tym stwierdził, że Gmina M. nie posiada żadnych kompetencji w zakresie uregulowania przebiegu drogi. Ponadto zauważył, że Gmina nie ma kompetencji do regulowania dostępu do drogi publicznej działek sąsiadujących z działką nr [...]. Wskazał również, że Gmina M. w żaden sposób nie korzysta z działki skarżącego.
5. 4. Skarżący złożył skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie uregulowania przebiegu drogi. Skarga ta została odrzucona przez WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 79/22 z uwagi na nieuiszczenie w terminie brakującego wpisu od skargi.
6. 5. W dniu [...] listopada 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność organu w postępowaniu, które według skarżącego winno być wszczęte z wniosku z [...] października 2021 r.
7. 6. Postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że Burmistrz w związku z brakiem cech sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) nie dopuścił się bezczynności.
8. 7. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zaskarżył bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza w sprawie z wniosku złożonego dnia [...] października 2021 r., znak [...], dotyczącej wniosku o uregulowanie przebiegu drogi będącej w zarządzie Gminy.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że na działce nr [...]jest droga gminna, którą jednak Gmina M. zaniedbuje przez co rola komunikacyjna przeszła na działkę nr [...], której skarżący jest właścicielem. Zdaniem skarżącego Burmistrz nie podjął działań, do których jest zobowiązany.

Wobec powyższego skarżący wniósł o: (1) zobowiązanie Burmistrza do wydania w sprawie [...] stosownego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (skoro organ twierdzi, że "sprawa poruszana przez skarżącego ma charakter cywilnoprawny i nie mieści się w kategorii spraw w których sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej) lub decyzji (o ile organ zmieni swoje zdanie i uzna administracyjnoprawny charakter sprawy), (2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 28.312,65 złotych (stanowiącej połowę kwoty określonej w art 154 § 6 p.p.s.a.) (4) zasądzenie kosztów postępowania.

8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w przypadku ustanowienia pełnomocnika w sprawie.

Organ ponownie wskazał, że działka nr [...] nie stanowi własności Gminy.

W ocenie Burmistrza sprawa poruszana przez skarżącego ma charakter cywilnoprawny.

1. 9. W piśmie z 4 kwietnia 2023 r. skarżący uzupełnił wywód skargi, kwestionując przede wszystkim stanowisko organu, że działka nr [...] nie jest własnością Gminy M..
2. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. 1. Skarga podlega odrzuceniu.
2. 2. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.)

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

3. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

4. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pozostaje bezczynność Burmistrza M. w sprawie wniosku o uregulowanie przebiegu drogi gminnej (działka nr [...]) biegnącej wzdłuż działki nr [...], obręb [...]. Wniosek skarżący uzasadnił wskazując, że faktyczny przebieg drogi nie pokrywa się z jej przebiegiem ujawnionym na mapach geodezyjnych. Wskazał, że droga ta przebiega faktycznie przez działkę nr [...], której skarżący jest – wraz z żoną – współwłaścicielem, a droga zmniejsza jej powierzchnię.

W odpowiedzi Burmistrz wskazywał, że wskazał, że działka nr [...] nie stanowi własności Gminy. W ocenie Burmistrza sprawa poruszana przez skarżącego ma charakter cywilnoprawny i skarga powinna być odrzucona.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. skarżący uzupełnił wywód skargi, kwestionując przede wszystkim stanowisko organu, że działka nr [...] nie jest własnością Gminy M. powołując się przy tym na wypis z rejestru gruntów oraz Pismo Starostwa Powiatowego z dnia [...] października 2022 r.

5. W ocenie Sądu bez względu na spór co do własności drogi, z akt sprawy nie wynika by Skarżący wykazał, że sporna droga ma charakter drogi publicznej. Powyższą konstatacja potwierdza pismo Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] października 2022 r. zgodnie którym "należy domniemywać, że droga oznaczona nr [...] nie ma statusu drogi publicznej".

Z art. 7 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 6450), dalej również: u.d.p. wynika, że gminom (jako podmiotom prawa) wolno być właścicielem – w tym właścicielem nieruchomości, także używanych jako drogi. Gminy (między innymi) są władne decydować o tym, które drogi mają status drogi gminnej – kategoria "droga gminna" to jeden z ustawowych wariantów dróg publicznych. To, że gmina jest właścicielem nieruchomości w postaci drogi, nie jest równoznaczne, że chodzi o drogę publiczną (na ogół ogólnodostępną). Potoczne rozumienie określenia "droga gminna" może rozmijać się z oficjalnym statusem; dość często chodzi o drogi wewnętrzne (czyli takie, które nie są drogami publicznymi). Drogi wewnętrzne również mogą stanowić własność gminy (art. 8 u.d.p.), co tym bardziej wskazuje na słuszność wykładni, zgodnie z którą o rozróżnieniu pomiędzy drogą publiczną a drogą wewnętrzną w sensie obiektywnych przesłanek niezbędnego podziału decyduje rzeczywista funkcja danej drogi.

Treść przepisu art. 8 ust. 1 u.d.p. wskazuje jednoznacznie na definicję drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Przedmiotowa definicja legalna, zawarta w ww. przepisie ma charakter negatywny i została sformułowana z wykorzystaniem formuły wyłączenia. Przez drogę wewnętrzną należy bowiem rozumieć drogę, drogę rowerową, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg.

Na podstawie aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych można wskazać, że do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak np. drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2017 r., II SA/Po 866/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2008 r., I SA/Wa 603/08, LEX nr 566545 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r., II OSK 881/09, LEX nr 552887).

Dyspozycja art. 8 ust. 1 u.d.p. pozwala na stwierdzenie, że droga dojazdowa do gospodarstwa rolnego nawet jeśli pozostaje w zarządzie gminy, ale nie jest uchwałą uznana za drogę gminną a tym samym nie zaliczono jej do kategorii dróg publicznych stanowi drogę wewnętrzną. W ocenie Sądu tak właśnie jest w przedmiotowej sprawy, gdyż z akt nie wynika, by sporna droga (działka nr [...]) miała status drogi gminnej. Jest ona drogą wewnętrzną, która zapewnia dojazd do sąsiednich gruntów rolnych.

Drogi wewnętrzne mogą stanowić przedmiot własności w rozumieniu art. 140 ustawy kodeks cywilny (dalej: k.c.). Mogą one należeć zarówno do osób fizycznych, jak i jednostek organizacyjnych różnego rodzaju (art. 1 k.c. w zw. z art. 33–331 k.c.), wchodząc w skład mienia w rozumieniu art. 44 k.c. (np. mienia komunalnego w rozumieniu art. 43–50a u.s.g.). Drogi wewnętrzne nie są objęte zasadą powszechnej dostępności, a właściciel (użytkownik wieczysty) może drogę całkowicie zamknąć dla osób trzecich, ustalić inne dowolne ograniczenia korzystania z drogi, jak i postanowić, że taka prywatna droga jest powszechnie dostępna na podobnych zasadach jak drogi publiczne. W związku z cywilnym statusem drogi (działka nr [...]), także kwestie sporne odnośnie jej utrzymania i przebiegu powinny być załatwiane na drodze cywilnoprawnej. Wskazują na to przepisy kodeksu cywilnego jak art. 153 i n. (rozgraniczenie nieruchomości), czy też żądanie ustanowienia służebności drogi koniecznej (art. 145 k.c.), czy też kwestia naruszenie posiadania (art. 344 k.c.)

Pismem z dnia [...] września 2022 r. Burmistrz prosił skarżącego by w związku z wnioskiem o uregulowanie faktycznego przebiegu drogi, określił on precyzyjnie wszczęcia jakiego postępowania żąda, czy żądanie dotyczy naruszenia jego posiadania kiedy i kto się go dopuścił? Skarżący na powyższe pismo Burmistrza nie odpowiedział.

W ocenie Sądu kwestia o którą wnosi skarżący pismem z [...] października 2021 r. a więc uregulowania przebiegu drogi, nie jest związana bezpośrednio z czynnościami z zakresu administracji publicznej, ale dotyczy aspektów związanych z posiadaniem i jego ochroną, co rozstrzygane jest na gruncie prawa cywilnego. W tej sprawie nie mamy z pewnością do czynienia z realizacją zadań Burmistrza jako zarządcy drogi realizowanymi w ramach władczych działań organu administracji publicznej, o których mowa m.in. w art. 13, art. 29 ust. 1, art. 40 ustawy o drogach publicznych, lecz jest typowym sporem cywilnoprawnym.

6. Bezczynność organu administracji, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie obejmuje swoim zakresem bezczynności w sprawach cywilnych, do których zalicza się kwestionowana przez skarżącego kwestia regulacji przebieg drogi i naruszenia jego posiadania. Nie może być więc merytorycznie rozstrzygnięta przez sąd administracyjny.

W ocenie Sądu obowiązkiem organu nie było też w takim przypadku wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a wystarczyło jedynie wskazanie skarżącemu charakteru cywilnego spornej sprawy, co organ w tej sprawie wielokrotnie czynił.

1. 7. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu przez sąd, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro zaskarżona bezczynność i przewlekłość jako nieobjęte zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanych wyżej przepisach, nie podlega rozpoznaniu przez Sąd, a to oznacza, że skargę której jest przedmiotem należało odrzucić.
2. 8. Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.