Uzasadnienie
P. Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie (dalej jako: "Spółka") wystąpiła do Zespołu Szkół C. w M. z wnioskiem z 15 marca 2022 r. zawierającym pytania związane z procesem inwestycyjnym w ramach umowy o realizację zamówienia publicznego na roboty budowlane, których generalnym wykonawcą była Spółka:
- 1. Kiedy została podpisana umowa z biurem projektowym o realizację nadzoru autorskiego (konkretna data) i od kiedy jest realizowany nadzór autorski nad inwestycją?
- 2. Czy została podpisana umowa, zlecenie lub inny dokument z biurem projektowym o przygotowanie dokumentacji projektowej dotyczącej realizowanej inwestycji a nie objętej pierwotnym zakresem nadzoru autorskiego?
- 3. Czy zlecone zostały do projektowania następujące zakresy i jaki jest w przypadku ich zlecenia termin realizacji?
- a. sufity podwieszane w budynkach ZSCKR w M.,
- b. dodatkowe sanitariaty w budynkach internatu,
- c. zasilanie energetyczne budynków ZSCKR w M.,
- d. pompy ciepła-wybór technologii,
- e. łącznik pomiędzy budynkami internatu,
- f. projekt wielobranżowy dla pomieszczeń dydaktycznych w budynku warsztatów szkolnych (strefa W2),
- g. projekt podłogi sportowej w sali gimnastycznej.
Powyższy wniosek Spółka uzasadniła związkiem kwestii nadzoru autorskiego i projektowanej dokumentacji z realizowaną umową. Powyższe uprawnienie wynika również z zasady jawności postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i jest niezależne od wartości czy charakteru tych zamówień. Zasada jawności ma bowiem charakter generalny i odnosi się do wszystkich postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, co potwierdziła Krajowa Izba Odwoławcza. Spółka dodała, że w razie wątpliwości, na podstawie art. 1 ust. 1, w zw. z art. 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") wnosi o potraktowanie powyższego pisma za wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Z uwagi na brak odpowiedzi na powyższy wniosek, 21 kwietnia 2022 r. Spółka zwróciła się z wezwaniem do przekazania zleconej przez zamawiającego do przeprojektowania jednostce projektowej dokumentacji zamówienia w następującym zakresie:
- a. sufity podwieszane w budynkach szkoły, warsztatów szkolnych i internatu,
- b. dodatkowe sanitariaty w budynkach internatu,
- c. zasilanie energetyczne budynków ZSCKR w M.,
- d. pompy ciepła,
- e. łącznik pomiędzy budynkami internatu,
- f. projekt wielobranżowy dla pomieszczeń dydaktycznych w budynku warsztatów szkolnych (strefa W2)
- - w terminie 10 dni roboczych od dnia odebrania niniejszego pisma, pod rygorem uznania, że doszło do braku współpracy przy realizacji umowy po stronie zamawiającego oraz odstąpienia od umowy.
Pismem z 5 grudnia 2022 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku ze skargą na bezczynność Zespołu Szkół C. w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek 15 marca 2022 r. oraz dalszy wniosek z 21 kwietnia 2022 r., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z 15 marca 2022 r. oraz dalszy wniosek z 21 kwietnia 2022 r.,
- 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, autor skargi wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku 15 marca 2022 r. oraz dalszego wniosku z 21 kwietnia 2022 r.; zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół C. w M. wniósł o jej odrzucenie lub o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa korespondencja została zakwalifikowana jako korespondencja pomiędzy wykonawcą robót budowlanych a inwestorem, w ramach łączącego strony stosunku umownego. Niemniej jednak 13 grudnia 2022 r. informacja publiczna objęta przedmiotowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej została udostępniona skarżącej poprzez jej przesłanie za pośrednictwem poczty e-mail. Organ wskazał przy tym, że w niniejszej sprawie jako strona i zarazem organ został wskazany Zespół Szkół C. w M. Zespołu Szkół nie można uznać za organ posiadający zdolność sądową, przez co skarga winna zostać odrzucona. Organem tej szkoły, zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, jak również Statutem, jest jej Dyrektor. Organ zwrócił także uwagę, że w sprawie nie wniesiono ponaglenia.
W piśmie procesowym z 11 stycznia 2023 r. pełnomocnik Spółki wskazał m.in., że organ udzielił wyłącznie odpowiedzi na niektóre pytania sformułowane we wniosku (m.in. zaniechano odpowiedzi na pytanie od kiedy jest realizowany nadzór autorski nad inwestycją, informacja udzielona w zakresie łącznika pomiędzy budynkami internatu oraz projektu wielobranżowego dla pomieszczeń dydaktycznych w budynku warsztatów szkolnych nie odpowiada na pytania zadane we wniosku), zaniechał też przekazania dokumentacji projektowej objętej wnioskiem, tj. przekazania zleconej przez ZSCKR do przeprojektowania jednostce projektowej dokumentacji zamówienia w zakresie: sufity podwieszane w budynkach szkoły, warsztatów szkolnych i internatu, dodatkowe sanitariaty w budynkach internatu, zasilanie energetyczne budynków ZSCKR w M., pompy ciepła – wybór technologii, łącznik pomiędzy budynkami internatu, projekt wielobranżowy dla pomieszczeń dydaktycznych w budynku warsztatów szkolnych (strefa W2).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół C. w M. w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej.
Przede wszystkim skład orzekający w sprawie uznał wniosek organu o odrzucenie skargi w związku ze wskazaniem przez stronę jako organu "Zespołu szkół", a nie "Dyrektora" jako bezzasadny.
Okoliczność wskazania w skardze Zespołu Szkół, jako podmiotu którego dotyczy skarga na bezczynność, a nie Dyrektora tego Zespołu, nie stanowi o niedopuszczalności skargi. O niedopuszczalności skargi nie stanowi też skierowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Zespołu Szkół a nie do Dyrektora. Na gruncie spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej przyjmuje się, że skarga na bezczynność dotyczy podmiotu reprezentującego daną instytucję. Okoliczność braku wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze Dyrektora Zespołu Szkół, jako podmiotu, którego dotyczy skarga na bezczynność, nie stanowi sama w sobie podstawy do odrzucenia niniejszej skargi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r. o sygn. II SAB/Wa 487/17).
Należy również zauważyć, że w odpowiedzi na skargę, jak też w mailu – odpowiedź na wniosek u.d.i.p., Dyrektor Zespołu Szkół jednoznacznie występuje jako organ, niejako potwierdzając swoją właściwość w sprawie.
Również twierdzenie organu jakoby w sprawie nie zostało wniesione ponaglenie i przez to skarga podlegałaby odrzuceniu, nie ma w oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje instytucji ponaglenia lub zażalenia na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Ustawa ta jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ponownie wskazać tu należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego Kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji.
W konsekwencji, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach tej ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), lub odmowy jej udostępnienia w formie bezdecyzyjnej (w sytuacji nieposiadania żądanej informacji, lub gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także w wypadku odesłania wnioskodawcy na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do innego trybu udostępniania informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tylko w sytuacji, gdy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 56/21).
Wskazać na wstępie należy, że podstawowym aktem podlegającym uwzględnieniu w sprawie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach ten dostęp podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).
Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).
W judykaturze prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Wydanie owych aktów przewidziane jest wszak na wypadek, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy ze wskazaniem przyczyn takiej oceny. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że formą obrony swojego stanowiska wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. np. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 roku, sygn. I OSK 405/10).
Wymaga podkreślenia kilka zasad ogólnych odnoszących się do reżimu udzielania informacji publicznej. Wskazano już wyżej, że powyższe prawo usankcjonowane jest rangą zasady konstytucyjnej, choć zaznaczyć trzeba, że nie ma ona jednak charakteru absolutnego. Niemniej jednak pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym, do której dostęp została zagwarantowany przez Konstytucję RP ma bardzo szeroki charakter. Biorąc pod uwagę definicję informacji publicznej zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz przykładowe wyliczenie w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacji posiadających przymiot publicznych, w orzecznictwie opowiedziano się za bardzo szerokim jej rozumieniem. Przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02).
Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.
Stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości. Nie ma też sporu co do treści wniosków w kontekście stanowienia przez nie informacji publicznej.
W dniu 15.03.2022 r. skarżący złożył w sekretariacie organu (również za pośrednictwem poczty elektronicznej) wniosek o udostępnienie informacji publicznej związanej z procesem inwestycyjnym w ramach umowy o realizację zamówienia publicznego na roboty budowlane, których generalnym wykonawcą był skarżący. Z uwagi na brak odpowiedzi na powyższy wniosek, dnia 21.04.2022 r. skarżący zwrócił się z ponownym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, który również złożył w sekretariacie organu.
Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku z dnia 21.04.2022 r. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił odpowiedzi w niepełnym zakresie dopiero w dniu 13.12.2022 r., tj. po wpłynięciu skargi do sądu za pośrednictwem organu.
Sąd podzielił stanowisko pełnomocnika skarżącej, że organ udzielił wyłącznie odpowiedzi na niektóre pytania przewidziane w przedmiotowych wnioskach. Nie udzielono bowiem odpowiedzi na pytanie od kiedy jest realizowany nadzór autorski nad inwestycją, a informacja udzielona w zakresie łącznika pomiędzy budynkami internatu oraz projektu wielobranżowego dla pomieszczeń dydaktycznych w budynku warsztatów szkolnych nie odpowiada na pytania zadane we wniosku. Nie przekazano też, ani nie odmówiono formalnie przekazania dokumentacji projektowej objętej ww. wnioskiem tj. przekazania zleconej przez ZSCKR do przeprojektowania Jednostce Projektowej dokumentacji zamówienia w zakresie wskazanym we wniosku.
Z akt sprawy nie wynika również, aby w momencie składania wniosku skarżąca była w posiadaniu wnioskowanych informacji. Sąd podzielił przy tym argumentację pełnomocnika spółki, która ma poparcie w aktach sprawy. Z protokołów z koordynacji wynikają wyłącznie cząstkowe informacje, których dotyczył skierowany do organu wniosek. Skarżący nie otrzymał dokumentacji projektowej objętej wnioskiem, która nie została ani przedstawiona ani przekazana Skarżącemu na etapie narad koordynacyjnych. Dodatkowo fakt, że skarżący zwrócił się do ZSCKR z przedmiotowym wnioskiem o informacji i dokumenty, a następnie ze skargą do sądu, wskazuje, że wbrew twierdzeniom organu nie był i nadal nie jest wcale w posiadaniu informacji i dokumentów objętych wnioskiem.
Jak wskazuje pełnomocnik skarżącej, wnioskowane informacji i dokumenty są potrzebne skarżącemu w celu ustalenia czy proces inwestycyjny, realizowany z funduszy publicznych, był realizowany prawidłowo, w sposób przejrzysty i zgodny z prawem.
Biorąc powyższe pod uwagę organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowych wniosków co spowodowało konieczność zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku, w zakreślonym terminie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O braku bezczynności w załatwieniu sprawy, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 207/19).
Jednocześnie, mając na względzie czynności i stanowisko organu, Sąd uznał, że zaistniała bezczynność podmiotu, którego działanie/zaniechanie obejmowało rozpoznawaną skargę, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Owo rażące naruszenie prawa charakteryzuje bowiem oczywistość tego naruszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy natomiast do czynienia z niepełnym rozpoznaniem wniosków o udzielenie informacji publicznej.
Sąd również wziął pod uwagę, że wniosek strony został wstępnie zakwalifikowany jako korespondencja między wykonawcą, a inwestorem, co było uchybieniem ze strony organu. Z treści wniosku z 15 marca 2022 r. wynika bowiem, że w razie wątpliwości wniosek należy potraktować jako złożony w trybie u.d.i.p. Również w treści e-mail wysłanego przez stronę, mającego w załączeniu ww. wniosek, w "piśmie przewodnim" stanowił: "W załączeniu przesyłam wniosek o udostępnienie informacji publicznej." Nie mniej jednak organ próbował odpowiedzieć na wnioski skarżącej, co powoduje, że nie można przypisać generalnie braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność wynikała przede wszystkim z błędnej kwalifikacji żądanej informacji, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł natomiast po myśli art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.