Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 20 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Bk 13/24

Uzasadnienie

1. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
2. 1. Wnioskiem z 23 stycznia 2024 r. K. Ś. zwrócił się za pomocą poczty e-mail do Wójta Gminy Wizna o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1) kwota wynagrodzenia za pracę brutto należna M. S. za grudzień 2023 r. (z podziałem na poszczególne składniki wynagrodzenia);
3. 2) kwota wynagrodzenia za pracę brutto należna P. Ł. za grudzień 2023 r. (z podziałem na poszczególne składniki wynagrodzenia);
4. 3) kwota wynagrodzenia za pracę brutto należna M. R. za grudzień 2023 r. (za podziałem na poszczególne składniki wynagrodzenia).
5. 2. Pismem z 26 stycznia 2024 r. w odpowiedzi na ten wniosek Wójt Gminy Wizna wskazał, że nie zawiera on wskazania adresata, więc nie wiadomo do kogo został skierowany, a ponadto, że powinien zostać podpisany osobiście lub wniesiony w formie elektronicznej kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem potwierdzonym podpisem zaufanym ePUAP.
6. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku K. Ś. (dalej powoływany jako skarżący) zaskarżył bezczynność Wójta Gminy Wizna (dalej powoływany również jako organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego, skoro organ znajduje się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, żądana informacja – w kręgu informacji publicznej, której organ nie udostępnił bez zbędnej zwłoki, to niewątpliwie znajduje się on w stanie bezczynności.

Odnosząc się do wskazań organu skarżący stwierdził, że skoro wniosek został przesłany na adres poczty elektronicznej Urzędu Gminy Wizna ([email protected]), wskazany na stronie podmiotowej gminy Wizna w Biuletynie Informacji Publicznej (http://www.bip.wizna.pl/), i dotyczy osób pełniących funkcje, odpowiednio: Wójta Gminy Wizna, Zastępcy Wójta Gminy Wizna i Skarbnika Gminy Wizna, to oczywistym powinno być, że zamierzonym adresatem tegoż wniosku był Wójt Gminy Wizna. Podkreślił też, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) nie wymagają od wnioskodawcy oznaczenia adresata wniosku – nie wymagają tego również przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.) (por. art. 63 § 2 k.p.a.), którego przy tym co do zasady nie stosuje się w postępowaniach w sprawie o dostęp do informacji publicznej.

Ponadto zdaniem skarżącego, przeciwnie do stanowiska prezentowanego przez organ, za pisemny wniosek należy uznać ten przesłany pocztą elektroniczną, choćby nie został on opatrzony podpisem elektronicznym. Wiadomość taka w istocie wszczyna postępowanie w sprawie o dostęp do informacji publicznej, jednak podmiot zobowiązany nie posiada jeszcze możliwości, aby zażądać od wnioskodawcy, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., podpisania wniosku. Według skarżącego na tym etapie, domaganie się spełniania warunków przewidzianych dla podania jest przedwczesne – konieczność taka pojawia się dopiero przed wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia mojego wniosku w terminie 14 dni, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 300 zł, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

1. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o umorzenie postępowania z uwagi na udzielenie informacji publicznej zgodnej z wnioskiem w dniu 9 lutego 2024 r.

Organ wskazał, że skarżący w żaden sposób nie odniósł się do otrzymanego pisma organu z 26 stycznia 2024 r., nie uzupełnił wskazanych braków. Wyjaśnił, że dopiero w dniu 30 stycznia 2024 r., kiedy to na skrzynkę ePUAP wpłynęła skarga na bezczynność Wójta Gminy Wizna w związku z nieudzieleniem w terminie informacji publicznej, organ uzyskał od wnioskodawcy niezbędne informacje do udzielenia mu odpowiedzi zgodnie z zapytaniem, tj.: ujawniony została adres zamieszkania wnioskodawcy i ujawniony został organ, od którego wnioskodawca żądał udzielenia informacji publicznej. Ponadto skarga ta została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Organ stwierdził, że w związku z powyższym w dniu 9 lutego 2024 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. po dziesięciu dniach od momentu uzupełnienia braków, a zatem w terminie wynikającym z u.d.i.p. Zdaniem organu w tej sytuacji skarga powinna zostać oddalona jako niezasadna, gdyż po stronie organu nie doszło do bezczynności.

Organ wskazał nadto, że nawet przyjmując, iż organ winien był odpowiedzieć na wniosek z dnia 24 stycznia 2024 r. bez względu na jego braki, to udzielenie informacji publicznej nastąpiło z 2-dniowym przekroczeniem ustawowego terminu tj. po szesnastu dniach od momentu wpływu wniosku, co nie powinno być poczytywane jako rażące naruszenie prawa. Co więcej odpowiadając na wniosek o udzielenie informacji publicznej, organ w dniu 9 lutego 2024 r. uwzględnił skargę wnioskodawcy w całości. W tej sytuacji zdaniem organu postępowanie w mniejszej sprawie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe.

1. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
2. 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania.

1. 2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
2. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
3. 4. Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga jest niezasadna i podlegała oddaleniu. W ocenie Sądu organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - powoływanej dalej także jako "u.d.i.p.").

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 857/21).

Podkreślenia wymaga przy tym, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej wystąpi jednak wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni, zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

1. 5. Odnosząc się do statusu adresata wniosku, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji wskazać należy, że nie budzi on wątpliwości Sądu..

W sprawie jest poza sporem, że podmiot, do którego wpłynął wspomniany wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Wójt Gminy Wizna jest podmiotem, który na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Tym niemniej, aby można było mówić o niedopełnieniu przez podmiot zobowiązany obowiązku wynikającego z u.d.i.p., wniosek z żądaniem musi dotrzeć do adresata. W przedmiotowej sprawie strony zajęły przeciwstawne stanowiska co do wskazanej okoliczności.

6. Zdaniem skarżącego, skoro organ znajduje się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, żądana informacja – w kręgu informacji publicznej, której organ nie udostępnił bez zbędnej zwłoki, to niewątpliwie znajduje się on w stanie bezczynności.

Sporna w tej sprawie jest kwestia prawidłowości doręczenia wniosku o dostęp do informacji publicznej przez organ. Skarżący stwierdził, że skoro wniosek został przesłany na adres poczty elektronicznej Urzędu Gminy Wizna ([email protected]), wskazany na stronie podmiotowej gminy Wizna w Biuletynie Informacji Publicznej (http://www.bip.wizna.pl/), i dotyczy osób pełniących funkcje, odpowiednio: Wójta Gminy Wizna, Zastępcy Wójta Gminy Wizna i Skarbnika Gminy Wizna, to oczywistym powinno być, że zamierzonym adresatem tegoż wniosku był Wójt Gminy Wizna.

Organ uznał inaczej, nakazał skarżącemu uzupełnić treść wniosku. Organ wskazał, że skarżący w żaden sposób nie odniósł się do otrzymanego pisma organu z 26 stycznia 2024 r., nie uzupełnił wskazanych braków. Wyjaśnił, że dopiero w dniu 30 stycznia 2024 r., kiedy to na skrzynkę ePUAP wpłynęła skarga na bezczynność Wójta Gminy Wizna w związku z nieudzieleniem w terminie informacji publicznej, organ uzyskał od wnioskodawcy niezbędne informacje do udzielenia mu odpowiedzi zgodnie z zapytaniem, tj.: ujawniony została adres zamieszkania wnioskodawcy i ujawniony został organ, od którego wnioskodawca żądał udzielenia informacji publicznej. Ponadto skarga ta została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Odnosząc się do wskazań organu skarżący stwierdził, że skoro wniosek został przesłany na adres poczty elektronicznej Urzędu Gminy Wizna ([email protected]), wskazany na stronie podmiotowej gminy Wizna w Biuletynie Informacji Publicznej (http://www.bip.wizna.pl/), i dotyczy osób pełniących funkcje, odpowiednio: Wójta Gminy Wizna, Zastępcy Wójta Gminy Wizna i Skarbnika Gminy Wizna, to oczywistym powinno być, że zamierzonym adresatem tegoż wniosku był Wójt Gminy Wizna. Podkreślił też, że przepisy u.d.i.p. nie wymagają od wnioskodawcy oznaczenia adresata wniosku – nie wymagają tego również przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.) (por. art. 63 § 2 k.p.a.), którego przy tym co do zasady nie stosuje się w postępowaniach w sprawie o dostęp do informacji publicznej.

W ocenie sądu ma rację skarżący, uznając przeciwnie do stanowiska prezentowanego przez organ, za pisemny wniosek należy uznać ten przesłany pocztą elektroniczną, choćby nie został on opatrzony podpisem elektronicznym. Wiadomość taka w istocie wszczyna postępowanie w sprawie o dostęp do informacji publicznej, jednak podmiot zobowiązany nie posiada jeszcze możliwości, aby zażądać od wnioskodawcy, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., podpisania wniosku.

Przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie pozostaje wszakże nie kwestia charakteru żądanej informacji czy też podmiotu obowiązanego do jest udostępnienia, bowiem żadna z powyższych kwestii w świetle regulacji art. 3 i art. 4 ust. 1 pkt 4 nie budzi wątpliwości, lecz skuteczność złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Odnosząc się do stanowiska organu w zakresie warunków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela tę linię orzecznictwa, która formułuje minimalne wymogi, jakie winien spełniać składany w tym trybie wniosek. O ile bowiem oczywiste jest, co zostało już też uwypuklone wcześniej, że przepisy omawianej ustawy wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, o tyle złożony wniosek musi zawierać co najmniej te elementy, które umożliwią udzielenie żądanej informacji względnie – wydanie i doręczenie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji.

Oczywiste jest zatem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być anonimowy. Niezależnie więc od formy jego wniesienia winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska (ewentualnie nazwy) wnoszącego oraz jego adres i treść żądania. W przypadku przesłania zapytania pocztą elektroniczną nie jest konieczne użycie podpisu elektronicznego, jednakże nie zwalnia to wnioskodawcy ze wskazania imienia i nazwiska (w przypadku osób fizycznych) oraz adresu, w tym także poczty elektronicznej, na który winna być przesłana informacja (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, oraz WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2016r, II SAB/Łd 205/15, z dnia 24 czerwca 2016r., II SAB/Łd 86/16 z dnia 13 lipca 2016r., II SAB/Łd 149/16, w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016r., II SAB/Gd 60/16, w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012r., II SAB/Ol 33/12, wszystkie dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu w tej sprawie organ zasadnie wskazuje na brak formalny wniosku w postaci braku adresu wnioskodawcy, które by umożliwiał prawidłowe przesłanie żądanych informacji, czy też decyzji odmawiającej udostępnienie informacji, jeśli taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miała by miejsce.

7. Miał więc rację organ uznając, że wniosek zawierał błędy formalne, które należało uzupełnić. Podkreślić jednak należy, że istotą skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. O bezczynności można zatem mówić tylko do czasu załatwienia sprawy. Dlatego dokonując oceny, czy organ rzeczywiście pozostawał w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie składania skargi.

Jak wynika z akt sprawy Organ wskazał, że skarżący w żaden sposób nie odniósł się do otrzymanego pisma organu z 26 stycznia 2024 r., nie uzupełnił wskazanych braków. Organ wyjaśnił ponadto, że dopiero w dniu 30 stycznia 2024 r., kiedy to na skrzynkę ePUAP wpłynęła skarga na bezczynność Wójta Gminy Wizna w związku z nieudzieleniem w terminie informacji publicznej, organ uzyskał od wnioskodawcy niezbędne informacje do udzielenia mu odpowiedzi zgodnie z zapytaniem, tj.: ujawniony została adres zamieszkania wnioskodawcy i ujawniony został organ, od którego wnioskodawca żądał udzielenia informacji publicznej.

Ponadto skarga ta została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Organ stwierdził, że w związku z powyższym w dniu 9 lutego 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. po 10 dniach od momentu uzupełnienia braków, a zatem w terminie wynikającym z u.d.i.p. W przypadku, gdy organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, przestaje pozostawać w bezczynności. Skoro przed złożeniem skargi organ załatwił wniosek w przewidzianej przepisami prawa formie (udostępnił wnioskowaną informację), skargę należało oddalić.

1. 8. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
2. 9. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako niezasadną.