Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. AiM P. (dalej także jako Skarżący) wnieśli skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Wójta Gminy j.k., a dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości, których Skarżący są współwłaścicielami, położonych w obrębie K., gmina J.K. Spór w przedmiotowej sprawie opiera się na następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. Skarżący zwrócili się do organu gminy J.K. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ich działki o numerze 288/5 z działką 289/1 należącą do J.M. oraz działki 242/4 z działką o numerze 274. Działki te położone są we wsi K. w gminie J.K. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy J.K. (dalej jako organ) wezwał zainteresowanych do złożenia dokumentacji pozwalającej na ustalenie następców prawnych zmarłej J.M. w postaci prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, w terminie 7 dni od otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie Skarżący ponownie, w dniu [...] czerwca 2013 r. wezwali organ do wszczęcia postępowania i prowadzenia go zgodnie z przepisami KPA w myśl których to na organie spoczywa, zdaniem Skarżących, obowiązek przeprowadzenia wszelkich dowodów celem załatwienia sprawy administracyjnej.
Dnia [...] lipca 2013 r. organ wystosował do Skarżących pismo w którym stwierdził, że działka o numerze 274 nie istnieje, a mapa dołączona przez Skarżących jest nieaktualna. Organ wskazał, że obecnie są to działki 274/1 i 274/2. Jednocześnie organ wezwał do sprecyzowania wniosku. Dnia [...] lipca 2013 r. wpłynęło do organu pismo precyzujące wniosek. Dnia [...] lipca 2013 r. organ wezwał Skarżących do podpisania wniosku przez trzeciego współwłaściciela działki B.P. Dnia [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy J.K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o wyłączenie go ze sprawy ze względu na fakt, iż działka 274/1 należy do gminy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] SKO w B. stwierdziło brak podstaw do wyłączenia organu z przedmiotowej sprawy. W dniu [...] września 2013 r. organ zwrócił się do USC w B. o przesłanie aktu zgonu J.M. oraz do Sądu Rejonowego w B. o udzielenie informacji o postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku.
Odpowiedź z Sądu wpłynęła [...] września 2013 r. Dnia [...] października 2013 r. organ wezwał Skarżących do wyjaśnienia z kim toczy się spór graniczny. Dnia [...] października 2013 r. Skarżący wystąpili do Wojewody P. ze skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania organu w niniejszej sprawie. Z kolei [...] października 2013 r. odbyła się wizja lokalna z protokołem przyjęcia granic nieruchomości. Dokumenty te zostały potwierdzone przez Starostę Powiatu B. i Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] marca 2014 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. organ odmówił dokonania rozgraniczenia nieruchomości na podstawie art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. – dajek jako p.g.k.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie zachodzi konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, ze względu m.in. na fakt, że od śmierci J.M. nikt na sąsiedniej nieruchomości nie zamieszkuje i nikt nie jest zameldowany pod tym adresem, a zatem, co w konkluzji stwierdził organ, nie ma sporu co do granic nieruchomości.
Skarżący w dniu [...] grudnia 2013 r. wnieśli odwołanie do SKO w B., które postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] uznało zażalenie za zasadne, nie wyznaczyło terminu do załatwienia sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych naruszenia przepisów o załatwianiu spraw w terminie. Dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżący wezwali organ do wyjaśnienia przyczyn tak długiego załatwiania sprawy rozgraniczeniowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] SKO uchyliło w całości decyzję organu I instancji odmawiającą rozgraniczenia nieruchomości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ ponownie wezwał Skarżących do wskazania na załączonej mapie, które ustalenia przebiegu granic są kwestionowane.
Z kolei pismem z dnia [...] lutego 2014 r. organ wezwał Skarżących do dokładnego określenia, czy Skarżący kwestionują mapę i dlaczego. Dnia [...] lutego 2014 r. Skarżący złożyli ponownie skargę do SKO na niezałatwienie sprawy w terminie. Dnia [...] marca 2014 r. Wójt Gminy J.K. postanowieniem nr [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. Dnia [...] marca 2014 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie. Dnia [...] marca 2014 r. organ przesłał skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego jest uzasadniona.
Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka zachodzi.
Pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (tak NSA w postanowieniu sygn. II GPP 5/10).
W tezie wyroku WSA we Wrocławiu sygn. IISAB/Wr 71/11 (Lex Nr 1139146) został zaś zaprezentowany pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 par. 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa (trwało) dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania.
Zadaniem sądu badającego zarzucaną przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, jest wypowiedzenie się, czy dokonywane przez organ czynności procesowe były uzasadnione przepisami prawa materialnego i procesowego oraz czy odległości czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie były nadmierne, przy uwzględnieniu art. 35 par. 5 K.p.a.
Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z § 2 tego przepisu wynika, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa). Jednakże według § 5 cytowanego przepisu do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tak stanowi art. 36 § 1 Kpa. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, istnieje możliwość złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Taką możliwość stronie postępowania daje przepis art. 37 § l Kpa. W odpowiedzi na skargę słusznie organ powołuje orzeczenie z dnia 20 grudnia 2013 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 88/13, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), z tym że wywodzi z niego niewłaściwe wnioski. Otóż sąd w przedmiotowej sprawie stwierdził, iż "o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami k.p.a. terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty (art. 35 § 1-3 k.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron postępowania".
W przedmiotowej sprawie nie można jednak mówić o znacznym stopniu jej zawiłości. Organ administracji ma z urzędu działać tak aby w sposób wnikliwy i pełny daną sprawę administracyjną rozpoznać. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w sposób niecelowy i nieuzasadniony wzywał wielokrotnie Skarżących do dokonywania wyjaśnień na okoliczności, które, jak wynika z akt sprawy, zostały już wyjaśnione. Ponadto, na co należy zwrócić szczególną uwagę organ bez podstaw prawnych, co potwierdziło SKO, wystąpił o jego wyłączenie ze sprawy. Zaznaczyć należy także, że organ otrzymał wniosek o rozgraniczenie nieruchomości [...] maja 2013 r., a dopiero [...] marca 2014 r. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, które w istocie natychmiast zawiesił.
Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 29 ust. 1 u.p.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Słuszność miał SKO w decyzji z [...] stycznia 2014 r. w którym stwierdził, że organ bez dokonania jakichkolwiek ustaleń, w sposób aprioryczny stwierdził, iż spór graniczny nie istnieje. Jest to ewidentne naruszenie zasad postępowania administracyjnego i działanie takie może zostać uznane za działanie pozorne. Zadaniem organu jest bowiem prowadzenie sprawy i jej wyjaśnianie. Organ nie może przerzucać obowiązków na strony postępowania bez uzasadnionych powodów, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 1 u.p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Natomiast w razie sporu co do przebiegu granic upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron. Wynika z powyższego, że organ na bazie obowiązujących przepisów prawnych jest uprawniony do wydania dwóch rodzajów decyzji, mianowicie decyzji rozgraniczeniowej lub decyzji umarzającej postępowanie. Nie ulega wątpliwości, że organ nie może wydać decyzji odmawiającej rozgraniczenia nieruchomości, jak to miało miejsce w tym przypadku.
Ponadto, jak słusznie wskazało SKO w postanowieniu z [...] grudnia 2013 r., nr [...], organ powinien był informować zainteresowanych o powodach niedotrzymania terminu i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, czego organ nie czynił. Poza tym w razie stwierdzenia, że strona postępowania zmarła i nie są ustaleni spadkobiercy, to organ na mocy art. 30 § 5 k.p.a. powinien wystąpić o ustanowienie kuratora spadku. Jak wynika z akt sprawy organ uczynił to dopiero wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r., a zatem dopiero po upływie roku od złożenia wniosku rozgraniczeniowego przez Skarżących. Postanowienie w tym zakresie wydane zostało [...] maja 2014 r., sygn. akt II Ns 1528/14. Powyższe oznacza, że organ w zakresie tej sprawy działał opieszale i dokonywał szeregu czynności pozornych i nieusprawiedliwionych lub niewynikających z obowiązujących przepisów prawa. Takie działanie musiało zatem zostać uznane za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa.
Na marginesie zaznaczyć należy, że na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do dostarczenia w terminie 7 dni odpisu postanowienia o ustanowieniu kuratora z informacją kiedy wpłynęło do akt sprawy oraz informacji czy i ewentualnie kiedy zostało podjęte zawieszone postępowanie administracyjne. Pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. organ dostarczył kopie wniosku o ustanowienie kuratora i postanowienie o ustanowieniu kuratora. W pozostałym zakresie organ miał powiadomić Sąd o wznowieniu postępowania, jak tylko postanowienie o ustanowieniu kuratora będzie prawomocne. Postanowienie to uprawomocniło się 7 czerwca 2014 r. Organ dopiero 10 czerwca 2014 r., czyli w dniu ogłoszenia orzeczenia podjął zawieszone postępowanie i dostarczył tego dnia dokumenty do Sądu.
Należy zaznaczyć, że wpłynęły one do akt sprawy już po ogłoszeniu orzeczenia i w tym stanie rzeczy trzeba stwierdzić, że punkt 1 orzeczenia został wykonany z tym dniem. Jednocześnie Sąd stwierdza, że podjęcie zawieszonego postępowania mogło nastąpić wcześniej, już w chwili wydania postanowienia sądu o ustanowieniu kuratora spadku.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji. O wysokości grzywny Sąd orzekł na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.