Uzasadnienie
D. R. wniósł skargę (z dnia [...].10.2020 r.) na bezczynność i opieszałe prowadzenie postępowania, w zakresie wypłacenia mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przeciwko Komendantowi Miejskiemu Policji w B. Wniósł o:
- - zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w B. do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy w ilości 26 dni;
- - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania;
- - zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwieniu sprawy;
- - stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- - wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie zadośćuczynienia w kwocie 2000 zł na rzecz skarżącego;
- - zasądzenie kosztów postępowania.
Przed wniesieniem skargi, w dniu [...].09.2020 r. D. R. wniósł ponaglenie do Komendanta Miejskiego Policji w B. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
D. R. (zwany dalej: skarżącym) został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...].10.2019 r. W dniu [...].10.2019 r. wszczęto, z urzędu, postępowanie administracyjne w celu przyznania mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
W tym samym dniu Komendant Miejski Policji zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie o zawieszeniu zostało utrzymane w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. postanowieniem z dnia [...].11.2019 r.
Przyczyną zawieszenia postępowania było oczekiwanie na zmianę przepisu art. 115 a ustawy z dnia 06.04.1990 r. o Policji (DZ. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), który to przepis został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 r. (sygn. akt K 7/15) za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał uznał, że wysokość ustalonego ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego naliczana na podstawie art. 115 a jest niezgodna z konstytucją. Organy Policji uznały, że dopiero dokonanie zmiany przez ustawodawcę przepisu art. 115 a ustawy o Policji będzie podstawą do prawidłowego wyliczenia i przyznania skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
W dniu [...].11.2019 r. D. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...].11.2019 r. Wyrokiem z dnia 30.01.2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania (sygn. akt II SA/Bk 848/19). Na skutek skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26.01.2021 r. (sygn. akt III OSK 2913/21) oddalił skargę kasacyjną, utrzymując tym samym prawidłowość orzeczenia sądu I instancji.
W międzyczasie tj. 12.10.2020 r. podjęto zawieszone postępowanie, ponieważ z dniem 1.10.2020 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o Policji w zakresie dotyczący m.in. sposobu wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
W dniu [...].10.2020 r. została wydana decyzja przez organ I instancji przyznająca D. R. ekwiwalent za urlop i została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...].12.2020 r.
W dniu [...].11.2020 r. wypłacono skarżącemu ekwiwalent za niewykorzystany urlop, co przyznaje jego pełnomocnik w piśmie z dnia [...].03.2021 r.
W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w B. wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg postępowania.
Stwierdził, że brak podjęcia decyzji w stosownym czasie był spowodowany kontrowersją co do zmiany przepisów, a tym samym nie doszło do zawinienia organów Policji w zakresie bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za urlop.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył. co następuje:
Skarga jest częściowo uzasadniona, w zakresie dotyczącym przewlekłości postępowania.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Badając dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłość nie można też pominąć, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., taką skargę strona może wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W art. 52 § 2 p.p.s.a. doprecyzowano, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
Ponadto, w art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazano, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W aktualnym stanie prawnym zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: (1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący przed wniesieniem skargi, złożył wymagane prawem ponaglenie.
Tym samym został spełniony warunek wyczerpania środków zaskarżenia. Należy też zaznaczyć, że sąd nie jest związany treścią postanowienia organu, a przesłanki przewlekłości postępowania ocenia samodzielnie.
Co do zasady, organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, w ciągu miesiąca gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w ciągu dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej (art.35 par.1, 2, 3 k.p.a W sprawie niniejszej, na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd (18.03.2021 r.) nie istniał już stan bezczynności, ponieważ w dniu [...].10.2020 r. została wydana decyzja zaś w dniu [...].11.2020 r. wypłacono skarżącemu ekwiwalent za urlop.
W takiej sytuacji nie było uzasadnione, aby zobowiązywać organ do załatwienia sprawy, bowiem wymóg ten został już spełniony. W zakresie bezczynności należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, stan bezczynności zawiniony przez organ nie miał miejsca w okresie od dnia [...].10.2019 r. do dnia [...].10.2020 r. pomimo tego, że nie zostały zachowane terminy ustawowe do załatwienia sprawy. Organ niezwłocznie, po zwolnieniu skarżącego ze służby, wszczął postępowanie o przyznanie ekwiwalentu za urlop, jednak postępowanie to zawiesił będąc w przekonaniu słusznego działania. Organ podejmował czynności procesowe i sprawa niepozostała bez biegu. Nie sposób przypisać organom celowego nie załatwienia sprawy w terminach, o jakich stanowi kodeks postępowania administracyjnego, a zatem nie można też przypisać stanu bezczynności.
Natomiast, zdaniem Sądu, doszło do przewlekłości postępowania zainicjonowanego przez Komendanta Miejskiego Policji w B., który zawieszając postępowanie w sprawie wypłaty ekwiwalentu, doprowadził do wielomiesięcznej zwłoki w wydaniu merytorycznej decyzji.
Należy zaznaczyć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem szerszym niż bezczynność w niezałatwieniu sprawy. Przewlekłość ma miejsce wtedy, gdy organ prowadzi postępowanie m.in. w sposób nieefektywny, podejmuje nieskuteczne czynności procesowe doprowadzając tym samym do przedłużenia postępowania. W zakresie takiej oceny mieści się też kwestia zasadności zawieszenia postępowania.
W sprawie niniejszej Sąd nie miał wątpliwości, że zawieszenie postępowania było niezgodne z prawem. Oceny tej dokonał ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt III OSK 2913/21. Ta okoliczność przełożyła się, z kolei, na przewlekłość postępowania, co też Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W oparciu o przepisy art. 149 § 1 a i § 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek rozważyć, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy istnieje podstawa do wymierzenia organowi grzywny bądź przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.
W ocenie Sądu, takie przesłanki, w niniejszym stanie faktycznym, nie zachodzą.
Przede wszystkim, nie sposób przypisać organom, że zawieszenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Kontrowersja dotycząca sposobu liczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariusza Policji była na tyle niejasna, że znalazła swój finał w Trybunale Konstytucyjnym, a następnie doszło do zmian legislacyjnych, obecnie również budzących wątpliwości. Dlatego też, zawiłości interpretacyjne przepisów prawa usprawiedliwiają organy w podjęciu czynności zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny był, ostatecznie, uprawniony do wykładni stosownych przepisów, co też uczynił w wyroku w sprawie III OSK 2913/21. Organom Policji nie można przypisać winy za skorzystanie z przepisów proceduralnych dających możliwość zawieszenia postępowania, chociaż doprowadziło to w efekcie do jego przewlekłości.
Wbrew twierdzeniom skargi, przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku.
Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny należy zauważyć, że zastosowanie tego środka pozostawiono do uznania sądu. Nie każdy przypadek zaistnienia przewlekłości powoduje automatyczny obowiązek wymierzenia organowi grzywny.
Potrzeba zastosowania tego środka jest uzależniona od konkretnego przypadku. Przede wszystkim zależy od oceny czy uchybienie organu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła (o czym wyżej), a zatem nie było potrzeby stosowania środka dyscyplinującego (jakim jest grzywna) wobec organu.
Żądanie przyznania sumy pieniężnej (2000 zł) również nie jest uzasadnione. Okoliczności, w których organ dopuścił się przewlekłości nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania skarżącemu tego faktu.
Skarżący nie wskazał, jakiego uszczerbku doznał na skutek opóźnienia w wydaniu decyzji i wypłaty mu ekwiwalentu za urlop. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie zawiera uzasadnienia, w którym skarżący nawiązywałby do krzywdy spowodowanej przewlekłym działaniem organu.
Dlatego, w powyższym zakresie Sąd skargę oddalił w pkt 4 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.