Uzasadnienie
Skarżąca E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we B. wyrażającą się w braku wydania wobec niej decyzji zwalniającej ją ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skarżąca zarzuciła organowi:
- 1) obrazę art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. wyrażającą się w braku wydania wobec niej decyzji zwalniającej ze służby w sytuacji przyjęcia przez nią propozycji pracy (działając pod wpływem przymusu życiowo-ekonomicznego i pod wpływem swoistego szantażu prawnego) i tym samym zwolnienia jej z tego powodu ze służby w trybie przekształceń w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "KAS") na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze. zm., zwanej dalej: "pwKAS");
- 2) obrazę art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez fakt nierównego traktowania, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom, DIAS nie wydaje wobec skarżącej decyzji o zwolnieniu z służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei pokazują na dyskryminację skarżącej.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie istnienia bezczynności po stronie DIAS w związku z faktem braku wydania w stosunku do niej decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, względnie decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego oraz o zobowiązanie DIAS do zaprzestania tej bezczynności. Wskazała, że w dniu [...] maja 2018 r. złożyła do DIAS wezwanie o wydanie przedmiotowej decyzji, na który organ odpowiedział negatywnie w dniu [...] maja 2018 r., zaś w dniu [...] listopada 2018 r. złożyła ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, na które również udzielono odpowiedzi negatywnej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że pełniła służbę w Izbie Celnej w B. od [...] kwietnia 1997 r. do [...] lutego 2017 r. Od 1 marca 2017 r. wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się z mocy prawa funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na mocy przepisów pwKAS. W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca otrzymała od DIAS propozycję pracy na mocy art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pwKAS, którą przyjęła. W efekcie z dniem 1 czerwca 2017 r. skarżąca stała się pracownikiem cywilnym w KAS, co w jej ocenie jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, w której to sytuacji standardem jest decyzja o zwolnieniu ze służby. Jej istotą jest zaś możliwość jej zaskarżenia i zainicjowania kontroli administracyjnej oraz sądowej w celu oceny zasadności i zgodności z prawem tego zwolnienia. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo NSA wskazała, że w przypadku, gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej.
Skoro zatem skarżąca przyjęła propozycję zatrudnienia w KAS, która nie była ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością administracyjną z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018, poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") i nie rodziła bezpośrednich skutków prawnych, to efektem tego powinna być decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby. Taka zaś sytuacja pozwoliłaby skarżącej na realizację jej konstytucyjnych uprawnień w tym prawa do sądu i prawa do równego dostępu do służby publicznej. Skarżąca wskazała, że powstała w sprawie bezczynność jest niezgodna z konstytucyjnym prawem jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), który to obowiązek wynika także z prawa europejskiego, tj.: z art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), z rekomendacji nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli, z Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji oraz z art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz. Urz. UE z 2007 r.), który wskazany jest jako przykład standardów europejskich (Polska nie dokonała ratyfikacji tego aktu).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem propozycja zatrudnienia składana w oparciu o art. 165 ust. 7 pwKAS nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Organ wskazał także, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się, na mocy przepisów pwKAS, z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zaś przyjęcie przez funkcjonariusza przedstawionej mu propozycji zatrudnienia oznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, a zatem nie doszło do jego wygaśnięcia, w związku z czym twierdzenie o bezczynności organu jest bezpodstawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu jako złożona w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. W związku zaś z tym, że ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania określonej sprawy, jest negatywną przesłankę procesową, stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a obarczone taką wadą postępowanie jest nieważne (vide: art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), rolą sądu administracyjnego jest wstępne zbadanie dopuszczalności każdej z wniesionych skarg. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych otwiera drogę do merytorycznej oceny skargi.
Treść art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wskazuje, że bezczynność organu administracji publicznej może stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego wyłącznie w takim zakresie, w jakim dotyczy niewydania decyzji administracyjnej, postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem tych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) albo też gdy dotyczy ona niewykonania zadań określonych w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i art. 3 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej ku temu formie i wyznaczonym terminie, natomiast organ, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi, takiego działania nie podejmuje.
Przedmiotem zaskarżenia skargą na bezczynność w niniejszej sprawie, jest brak wydania przez DIAS względem skarżącej, decyzji zwalniającej ją ze służby, w sytuacji gdy przyjęła ona przedstawioną jej, na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS, propozycję pracy jako pracownik cywilny w KAS. Kluczowe dla oceny dopuszczalności kognicji sądu w niniejszej sprawie, jest zatem ustalenie, czy organ (DIAS) pozostawał w prawnym obowiązku wydania względem skarżącej takiej decyzji.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przeprowadzona w 2017 r. instytucjonalna reforma finansów publicznych, polegająca na konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej, w jeden pion wyspecjalizowanej administracji rządowej (wykonujący zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych), wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej, do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy powstałej Krajowej Administracji Skarbowej (KAS). W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej albo pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, został zaś uregulowany w przepisach wyżej już cytowanej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (pwKAS).
I tak, zgodnie z art. 165 ust. 7 pwKAS., właściwy organ składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W myśl natomiast art. 170 ust. 2 pwKAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji, zaś niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które traktuje się jak zwolnienie ze służby (vide: art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pwKAS).
Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, albo na podstawie mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.
W niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta. W takiej sytuacji dotychczasowy stosunek służby, w jakim pozostawała skarżąca, uległ przekształceniu, z mocy prawa, w stosunek pracy na czas nieokreślony. Przekształcenie to nastąpiło automatycznie w dacie wskazanej w propozycji i nie wymagało wydania w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej (nawet pomimo tego, że uprzednio skarżąca pozostawała w stosunku służbowym nawiązanym na podstawie mianowania). Skoro zatem w omawianym przypadku, przepisy pwKAS nie nakładają na organ obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, to w ocenie Sądu, nie dają one skarżącej, uprawnienia do złożenia skargi na bezczynność organu w tym zakresie.
Zauważyć przy tym należy, że gdyby ustawodawca uznał za konieczne wydanie żądanej decyzji, zawarłby odpowiednią regulację w pwKAS, podobnie jak to uczynił w treści art. 170 ust. 3 pwKAS, w którym stwierdził, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia żadnej propozycji dotychczasowemu funkcjonariuszowi (vide: art. 170 ust. 1 pkt 1 pw.KAS) oraz odmowy przyjęcia przez niego propozycji zatrudnienia (vide: art. 170 ust. 1 pkt 2 upwKAS), traktuje się je jak zwolnienie ze służby.
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie istnieje po stronie DIAS prawny obowiązek wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie skarżącej ze służby, wykluczona jest możliwość wystąpienia po stronie organu bezczynności w tym zakresie. O bezczynności można bowiem mówić tylko wówczas, gdy po stronie organu występuje niedziałanie w sytuacji prawnego obowiązku działania, którego w niniejszej sprawie nie ma.
Jednocześnie, niejako abstrahując od powyższego, zauważyć należy, że konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a przy tymi i tych powstałych na gruncie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (vide art. 5 pkt 2 p.p.s.a.), wyklucza właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych aniżeli te, wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (j.t. Dz.U. 2018, poz. 508 ze zm., dalej: "uKAS").
Tym samym dopuszczono kontrolę sądowoadministacyjną w sporach powstałych ze stosunku służbowego funkcjonariuszy, jedynie w tych sprawach, w których wydano decyzję o: przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych (vide: art. 276 ust. 1 uKAS) i zwolnieniu ze służby (vide: art. 276 ust. 2 i 3 uKAS). Poza ww. przypadkami, dopuszczającymi wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, Sąd nie może kontrolować działań podejmowanych w zakresie podległości służbowej funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie przepisy prawa nie przewidują, ani konieczności ani też możliwości, wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby, brak jest podstaw aby kognicję sądu w niniejszej sprawie wywodzić z brzmienia art. 276 ust. 6 w zw. z ust. 2 i 3 uKAS. Dodać przy tym należy, że w analizowanym przypadku organ występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, zaś wedle art. 277 uKAS spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 uKAS rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
Z powyższych względów, skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.