Uzasadnienie
W dniu 2 grudnia 2020r. A. Z., A. W. i W. M. wnieśli do tutejszego sądu skargę na bezczynność Rady Powiatu Ł. w przedmiocie podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu radnego Rady Powiatu Ł. J. K. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że radny zawarł w dniu [...] grudnia 2018r. umowę z Zarządem Dróg Powiatowych w Ł. na wykonanie zamówienia w postaci remontu pługa. Umowa zawarta została przez "N." J. D. K. spółka cywilna w P., której wspólnikiem jest właśnie radny J. K. Zawarcie takiej umowy z jednostką organizacyjną Powiatu Ł. spowodowało, że radny J. K. prowadził działalność z wykorzystaniem mienia powiatu, a to z kolei powinno skutkować utratą mandatu radnego powiatu.
Pełnomocnik skarżących podkreślił jednocześnie, że pomimo informacji na temat złamania prawa przez radnego, Rada Powiatu nie podjęła stosownych działań w kierunku wygaszenia jego mandatu. Rada ograniczyła się jedynie do podjęcia w dniu [...] sierpnia 2020r. uchwały nr [...] w sprawie przyjęcia stanowiska w zakresie zasadności wygaszenia mandatu radnego Rady Powiatu Ł. J. K. Tymczasem, jak podkreślił autor skargi, rada powiatu nie ma kompetencji do zajmowania stanowiska w sprawie wygaszenia mandatu, ale ma obowiązek podjąć uchwałę w sprawie wygaszenia mandatu zgodnie z treścią art. 383 ustawy Kodeks wyborczy. Powołując się na powyższe okoliczności pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie, że Rada Powiatu Ł. dopuściła się bezczynności w przedmiocie nie podjęcia uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnego Rady Powiatu Ł. J. K. oraz zobowiązanie Rady Powiatu do podjęcia w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnego Rady Powiatu Ł. J. K. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Ł. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada wyjaśniła, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność Rady Powiatu Ł. została oparta o art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, który odnosi się do sytuacji, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Tymczasem powyższa norma nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż wyłącza ją wprost art. 85a u.s.p. stanowiący, iż w przypadku jeżeli właściwy organ powiatu wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów art. 383 § 2 i 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1319) nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, to wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. I dopiero to zarządzenie, jak podkreślił organ, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.
Zawsze, przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi, konieczna jest jednak ocena jej dopuszczalności. Z uwagi na charakter skargi wywiedzionej przez skarżących konieczne jest więc rozważenie, czy bezczynność, jakiej upatrują jej autorzy w braku podjęcia przez Radę Powiatu Ł. uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego ze względu na zaktualizowanie się obowiązku wynikającego z przepisów art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, może stanowić przedmiot kontroli sądów administracyjnych.
Jak wynika z treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (są to sprawy obejmujące decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjęte poza szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. sprawy obejmujące indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz opinie zabezpieczające).
Ponadto sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (a także bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu) oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Odnosząc treść przywołanych przepisów do przedmiotu skargi wniesionej do tut. sądu, a dotyczącej bezczynności Rady Powiatu w niepodjęciu uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego ze względu na zaktualizowanie się obowiązku wynikającego z przepisów art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, należy bezspornie stwierdzić, że nie mieści się on w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych.
Przepis art. 383 §1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy przewiduje wygaśnięcie mandatu radnego w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada w drodze uchwały w terminie miesiąca od dnia wstąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu – art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego podejmowana na podstawie powyższego przepisu należy zatem do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Jeżeli zaś takiej uchwały, wbrew ustawowemu obowiązkowi rada powiatu nie podejmuje, to zgodnie z art. art. 85a ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 920 ze zm. dalej powoływana jako u.s.p.), wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Następnie, jak wynika z art. 85a ust. 2 powołanej ustawy, w razie bezskutecznego upływu terminu wskazanego w art. 85a ust. 1 powołanej ustawy, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, które to dopiero podlega kontroli sądu administracyjnego. Z powołanych przepisów wynika więc, że tylko i wyłącznie poprzez wydanie zarządzenia zastępczego wojewoda może władczo, zamiast właściwego organu powiatu, rozstrzygać o tym, że mandat radego wygasł z powodu, tak wskazują skarżący w rozpoznawanej sprawie, naruszenia zakazu określonego w art. 25b ustawy o samorządzie gminnym.
Analiza art. 85a u.s.p. prowadzi zatem do jednoznacznego wniosku, iż ustanawia on wyczerpującą regulację dotyczącą reagowania na bezczynność organów powiatu w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wprawdzie z powołanej przez skarżących regulacji art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć do sądu administracyjnego działanie, czy też zaniechanie organu powiatu, gdy ten nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich, tym niemniej przepisy te nie mogą mieć zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Jak zasygnalizowano bowiem już wyżej, regulacja art. 85a ust. 1 u.s.p. jako lex specialis wyłącza stosowanie w stosunku do tego rodzaju bezczynności organów powiatu - art. 88 u.s.p.
Analogiczne stanowisko wyprowadził WSA w Poznaniu (postanowienie z dnia 7 marca 2017r., sygn. akt II SAB/Po 10/17, CBOSA) na tle art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Uwzględniając fakt, iż pod względem normatywnym art. 85a u.s.p. odpowiada art. 98a u.s.g., sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podzielił w całości przyjętą w tym postanowieniu - argumentację.
W sytuacji zatem tego rodzaju bezczynności organów powiatu jedynym skutecznym środkiem zmierzającym do usunięcia stanu niezgodnego z prawem jakim jest sprawowanie mandatu radnego przez osobę, w stosunku do której powinna być podjęta uchwała o wygaśnięciu tegoż mandatu, jest wydanie we właściwym trybie odpowiedniego zarządzenia zastępczego przez wojewodę. Skutku przywrócenia stanu zgodnego z prawem nie pozwoli natomiast osiągnąć orzeczenie sądu administracyjnego wydane na podstawie art. 88 ust. 2 u.s.p., albowiem procesując w przedmiocie skargi na bezczynność organu stanowiącego powiatu sąd nie będzie uprawniony do merytorycznej oceny zaistnienia bądź braku przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, której to oceny władny będzie dokonać dopiero rozpoznając skargę na zarządzenie zastępcze, wojewody, względnie na uchwalę stwierdzająca wygaśnięcie mandatu.
Podkreślić przy tym trzeba, iż art. 85a ust. 1 u.s.p. skonstruowany jest w sposób, który wprost odnosi się do niepodjęcia przez właściwy organ powiatu uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu radnego, co oznacza, iż hipotezą zawartej w nim normy objęta jest zarówno sytuacja, gdy organ powiatu podejmie uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, jak i sytuacja gdy organ powiatu nie podejmie jakiejkolwiek uchwały i to niezależnie od tego, czy było to skutkiem odmowy przyjęcia zgłoszonej pod obrady uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu, czy też skutkiem braku procedowania przez radę powiatu nad tego rodzaju uchwałą. Powyższe oznacza z kolei, iż w świetle wskazanej wyżej regulacji bez znaczenia prawnego pozostaje, czy rada powiatu formalnie podejmie uchwałę odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, czy też w inny sposób (na przykład przez niepodejmowanie żadnych działań) da wyraz woli nie stwierdzania wygaśnięcia mandatu.
Okoliczność ta dodatkowo uzasadniania przyjęcie, iż bezczynność rady powiatu w tym zakresie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, albowiem rodzi ona z mocy skutki prawne, o jakich mowa w art. 85a ust. 1 u.s.p., ustanawiającym swoiste środki jej zwalczania, a polegające na powstaniu po stronie organu nadzoru (wojewody) uprawnienia do zainicjowania postępowania zmierzającego do wydania przez ten organ zarządzenia zastępczego.
Konkludując, skoro bezczynność organu powiatu w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego zarówno na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p., jak i na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., to skargę wywiedzioną w niniejszej sprawie na bezczynność Rady Powiatu Ł. w przedmiocie niepodjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.