Uzasadnienie
Skarga na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej wywiedziona została na tle następujących okoliczności faktycznych.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. Stowarzyszenie P. w G. zwróciło się do Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B. o udostępnienie informacji publicznej poprzez odpowiedź na pytanie, czy fotografie będące załącznikami do wniosku przedstawiają ogrodzenie należące do szkoły. W przypadku odpowiedzi twierdzącej Stowarzyszenie wniosło o:
- 1) wskazanie powodu umieszczenia na ogrodzeniu materiałów wyborczych kandydatów;
- 2) udostępnienie pisemnej zgody na zamieszczenie materiałów wyborczych, a jeżeli takowej nie wydano, wskazanie kto wydał ustną zgodę na umieszczenie na zamieszczenie materiałów wyborczych;
- 3) udostępnienie wszelkich dokumentów związanych ze sprawą szczególnie umów, faktur i rachunków, jeżeli materiały wyborcze zostały umieszczone odpłatnie.
Powyższy wniosek został wysłany drogą elektroniczną na adres poczty elektronicznej: [...], wskazanej na stronie internetowej szkoły jako oficjalny adres mailowy.
Wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek skarżące Stowarzyszenie w dniach [...] sierpnia i [...] października 2020r. ponowiło wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysyłając go na adres poczty elektronicznej szkoły.
Następnie pismem z dnia [...] listopada 2020r. Stowarzyszenie złożyło do tutejszego sądu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B. wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2020r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B. wniósł o jej oddalenie w całości jako bezpodstawnej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżące Stowarzyszenie zażądało informacji nie mieszczących się w kategoriach informacji publicznej w sensie przedmiotowym w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie wskazania powodu umieszczenia na ogrodzeniu materiałów wyborczych kandydatów, a wiec pytanie o motywację nie mieści się bowiem w kategorii informacji publicznej. Podobnie informacją publiczną nie jest żądanie ustalenia kto wydał ustną zgodę na umieszczenie materiałów wyborczych abstrahując od tego, czy taką decyzję ktoś podjął, czy też materiały te zostały umieszczone bez zgody szkoły (pracownika szkoły).
Nadto, jak podkreślił pełnomocnik, Szkoła Podstawowa [...] w B. jest szkołą niepubliczną dlatego obowiązek udzielenia informacji publicznej dotyczy tylko tych informacji, które powstały w związku w wykonywaniem zadań publicznych dlatego w sensie podmiotowym nie jest zobowiązana do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania. Stąd też żądania skarżącego nie mieszczą się w kategorii informacji publicznej do udzielenia, których jest ona zobowiązana w trybie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej bo nie powstały w związku z wykonywanymi zadaniami publicznymi - (gospodarka szkolnym parkanem nie jest publicznym zadaniem szkoły niepublicznej).
Pełnomocnik Szkoły podkreślił jednocześnie, że wszystkie wysłane emaile były nie podpisane, tymczasem wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a., co oznacza, że powinien być własnoręcznie podpisany przez wnioskodawcę lub opatrzony podpisem elektronicznym. W związku z tym, iż wniosek skarżącego Stowarzyszenia nie był podpisany, a ponadto nie zawierał adresu, to Szkoła nie nadała mu biegu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.’’).
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 2176, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).
W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Mając powyższe okoliczności na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w u.d.i.p.
Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 13 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W tym miejscu, biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, należy też przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest znacznie odformalizowane i uproszczone. Tym samym przyjmuje się, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej, nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać.
W konsekwencji, uznać należy, iż dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty kwalifikowany podpis elektroniczny, albowiem - w świetle stanowiska judykatury - brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, czy też z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12 oraz z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W przedmiotowej sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że skarżące Stowarzyszenie miała prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej na wskazany na stronie internetowej Szkoły adres poczty elektronicznej i z takiej drogi skorzystało. Skoro adres poczty elektronicznej został opublikowany na oficjalnej stronie internetowej, to należy przyjąć, że Szkoła zobowiązała się do obsługi tego adresu poczty elektronicznej w sposób, umożliwiający skuteczny przepływ za jego pośrednictwem kierowanych do niego pism.
Co do zasady niesporne jest również, że Szkoła Podstawowa [...] w B. jest szkołą niepubliczną, ale wykonuje zadania publiczne. W świetle art. 70 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o systemie oświaty nie ulega bowiem wątpliwości, że oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez szkoły niepubliczne. Jest bowiem oczywiste, że forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m. in. prowadzenie szkoły przez osoby prawne lub osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty. Podmioty reprezentujące takie szkoły są zatem obowiązane do udostępniania informacji publicznych w zakresie dotyczącym wykonywania przez te szkoły zadań publicznych. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1630/11 (CBOSA) i skład orzekający w pełni jej podziela.
Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że skoro szkoły niepubliczne dysponują majątkiem publicznym w postaci dotacji, jak również wykonują zadania publiczne, to są podmiotami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W świetle powyższych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej Dyrektor jako podmiot reprezentujący Szkołę Podstawową [...] w B. był zatem zobowiązany rozpoznać skierowany do niego wniosek o udostępnienie informacji publicznych w zakresie dotyczącym wykonywania przez szkołę zadań publicznych.
W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega zaś wątpliwości, Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] w terminach zakreślonych przez ustawodawcę nie udostępnił żądanej informacji, nie prolongował terminu jej udostępnienia, nie wydał decyzji odmownej, ani też nie udzielił na piśmie odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Powyższe przekonuje, że Dyrektor Szkoły całkowicie zlekceważył wniosek skarżącego Stowarzyszenia. Co prawda pełnomocnik Szkoły w odpowiedzi na skargę wskazał na okoliczności uniemożliwiające udostępnienie żądanych informacji (m.in. brak własnoręcznego podpisania wniosku i brak adresu skarżącego Stowarzyszenia), tym niemniej – w ocenie sądu - stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę nie może być uznane za prawidłowe załatwienie wniosku z dnia [...] lipca 2020r. Uzasadnione wątpliwości budzi przede wszystkim argumentacja pełnomocnika Szkoły dotycząca niewskazania we wniosku adresu skarżącego Stowarzyszenia, w sytuacji, gdy w złożonym wniosku skarżące Stowarzyszenie wprost wskazało swój adres e-mailowy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd stwierdził, że Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] w B. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Z tegoż względu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora Szkoły do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia P. w w G. z dnia [...] lipca 2020 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi (pkt 1 sentencji wyroku).
Jednocześnie sąd stwierdził w punktach 2 i 3 wyroku, że wystąpiła bezczynność (wniosek nie został w sposób przewidziany prawem załatwiony), która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.).
Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest więc zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Co prawda zaniechanie w chwili obecnej jest znaczne biorąc pod uwagę ustawowe terminy załatwiania spraw z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. niezwłocznie i nie później niż 14 dni, z akt jednak nie wynika zła wola organu a brak wnikliwości i staranności. W okolicznościach sprawy niniejszej nie stanowi to podstawy do przypisania kwalifikowanego charakteru bezczynności.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego Stowarzyszenia od organu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.