Uzasadnienie
Skarga na bezczynność Prezydenta Miasta B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych:
Wnioskiem z dnia 24 lutego 2016 r. M. A. W. (powoływany dalej: jako "Skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej i przekazanie danych z zakresu: 1) zawartych umów i trybu wyłonienia wykonawcy budowy węzła integrującego komunikacje kolejową i autobusową w Białymstoku;
- 2) opracowanych planów przebudowy ww. węzła (pliki graficzne, tekstowe);
- 3) informacji na temat dotychczasowych prac i spotkań;
- 4) przedstawienia sprawozdań, notatek itp.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta B. pismem z 1 marca 2016 r. poinformował, iż dane na temat wyłonionego wykonawcy oraz zawartej umowy dostępne są pod wskazanym w piśmie adresem internetowym, a koncepcja budowy Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego w B. została zatwierdzona i będzie opublikowana na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w B. W dniu 7 marca 2016 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. polegającą na nieudzieleniu w terminie informacji publicznej w żądanym zakresie. Powołując się na naruszenie art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust.1 i art. 13 ust.1 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 24 lutego 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie, podnosząc że pismem z dnia 1 marca 2016r. udzielono Skarżącemu informacji publicznej poprzez wskazanie adresu strony internetowej wivw.biparch.um.bialystok.pl, gdzie zamieszczone są informacje na temat przetargu, wyłonionego wykonawcy, kwoty kontraktu oraz wzór umowy. Wskazanie z kolei konkretnej strony na której zamieszczona została Koncepcja, w dacie udzielania informacji nie było możliwe, jako że była przygotowywana do publikacji. Dalej organ poinformował, że informacje dotyczące przedstawienia sprawozdań, notatek prac i spotkań, wobec faktu, iż ta kategoria materiałów roboczych nie mieści się w pojęciu informacji publicznej nie zostały zamieszczone w w/w piśmie, tym bardziej, iż dokumenty powyższe nie zostały przez organ wytworzone w formie jakiegokolwiek dokumentu urzędowego. W tych okolicznościach organ uznał, że zarzut bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest całkowicie chybiony.
W piśmie procesowym z dnia 2 maja 2016 r. Skarżący cofnął skargę w zakresie zawartym w punkcie trzecim wniosku z dnia 24 lutego 2016 r., tj. w zakresie udostępnienia informacji na temat dotychczasowych prac i spotkań dotyczących budowy węzła integrującego komunikację kolejową i autobusową w B. W pozostałym zakresie Skarżący podtrzymał skargę wskazując, że organ nie udostępnił żądanych w pkt. 1, 2 i 4 wniosku – informacji. W ocenie Skarżącego nie można uznać za udzielenie informacji publicznej przesłanie ogólnego adresu internetowego Biuletynu Informacji Publicznej organu, tym bardziej, że w dacie udzielenia odpowiedzi (jak i obecnie) nie znajdowała się na nim żądana informacja.
Dodatkowo Skarżący zwrócił uwagę, że w ogóle nie istnieje strona internetowa o podanym w odpowiedzi na skargę adresie, a Skarżący wbrew temu co wywnioskował organ nie żądał wzoru umowy, a udostępnienia "zawartych umów". Czym innym jest bowiem zawarta umowa, a czym innym wzór umowy, opracowany na potrzeby postępowania przetargowego. Końcowo Skarżący podkreślił, iż w orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że notatki służbowe są informacją publiczną, której ujawnienia i udostępnienia może żądać obywatel. O przedstawienie takich notatek dotyczących zamierzenia inwestycyjnego w postaci węzła intermodalnego Skarżący wystąpił, a organ ani ich nie udostępnił, ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia, ani też nie wskazał, że nie istnieją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).
W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.
Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12).
Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc z kolei do merytorycznego jej rozpoznania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Prezydenta Miasta B. w udostępnieniu Skarżącemu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 24 lutego 2016r., który zawierał żądanie przekazania: 1) zawartych umów i trybu wyłonienia wykonawcy budowy węzła integrującego komunikacje kolejową i autobusową w Białymstoku;
- 2) opracowanych planów przebudowy ww. węzła (pliki graficzne, tekstowe);
- 3) informacji na temat dotychczasowych prac i spotkań;
- 4) przedstawienia sprawozdań, notatek itp.
Biorąc jednak pod uwagę, iż Skarżący pismem z dnia 2 maja 2016 r. cofnął skargę w zakresie pkt 3 wniosku, tj. w zakresie udostępnienia informacji na temat dotychczasowych prac i spotkań dotyczących budowy węzła integrującego komunikację kolejową i autobusową w Białymstoku, Sąd w tej części umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
W konsekwencji ramy kontrolowanego postępowania należało ograniczyć wyłącznie do pkt 1, 2 i 4 wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej w powołanym wyżej zakresie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że żądane w pkt 1 i 2 wniosku - informacje są informacją publiczną, a adresat wniosku – Prezydent Miasta B. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Wątpliwości w zakresie zakwalifikowania żądanych w pkt 4 sprawozdań i notatek do katalogu informacji publicznych miał organ, tym niemniej Sąd ich nie podziela. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak słusznie zauważył Skarżący przeważa bowiem pogląd, że notatki służbowe są informacją publiczną, której ujawnienia i udostępnienia może żądać obywatel. Każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej (tak m.in. NSA w wyroku z 14 września 2012r., sygn. akt I OSK 11771/12).
Wyjątek stanowią notatki nieoficjalne, tj. projekty notatek lub zapisy w brudnopisie albo notatki włączone do akt postępowania przygotowawczego w sprawie karnej lub akt sądowych (vide wyroki: WSA w Lublinie z 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 2/14, WSA w Bydgoszcz z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 118/14, NSA z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 617/14). Notatka służbowa jest dokumentem, który został wytworzony przez pracownika organu administracji publicznej i dotyczy sfery faktów, może dotyczyć tez wystąpień, opinii i ocen przez te organy i pracowników dokonywanych i jako taka stanowi informacje publiczną. Z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej treść tych dokumentów (notatek służbowych) jako wytworzonych przez organy władzy publicznej ma charakter informacji publicznej. Z orzecznictwa wynika, że przymiot informacji publicznej posiadają także dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem zadań w ramach realizacji zadań publicznych czy też konkretnych spraw (vide wyrok NSA z 20 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 2118/11).
Uwzględniając powyższe należy uznać, że sprawozdania i notatki służbowe, o jakie wystąpił Skarżący relacjonujące przebieg spotkań przedstawicieli organu z przedstawicielami innych organizacji, a dotyczące zamierzenia inwestycyjnego w postaci węzła intermodalnego, stanowią informację publiczną.
W tych okolicznościach ocenie poddać należało, czy organ w kontrolowanej sprawie dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej w opisanym wyżej zakresie.
Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust.
2. Przepis ten przewiduje, że w przypadku gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent B. w terminach zakreślonych przez ustawodawcę nie udostępnił żądanych w pkt 1, 2 i 4 wniosku - informacji, nie prolongował terminu ich udostępnienia ani nie wydał decyzji odmownej. Jedynie pismem z dnia 1 marca 2016 r. poinformował Skarżącego, że żądane dane na temat wyłonionego wykonawcy oraz zawartej umowy dostępne są pod wskazanym w piśmie adresem internetowym, a koncepcja budowy Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego w B. została zatwierdzona i będzie opublikowana na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w B. W ocenie Sądu poprzestanie przez Organ na wystosowaniu do Skarżącego ww. pisma nie może być uznane za prawidłowe załatwienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym miejscu należy przypomnieć, że według art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Zgodnie zaś z art. 14 ust. 2 cytowanej ustawy – jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Skoro zatem, jak wynika z pisma z dnia 1 marca 2016 r. i odpowiedzi na skargę, udzielenie informacji w zakresie koncepcji budowy Intermodalnego węzła komunikacyjnego, nie było możliwe w dacie udzielania informacji, albowiem była przygotowywana do publikacji, to Prezydent B. zobowiązany był, po pierwsze poinformować o powyższych okolicznościach Skarżącego, a po drugie wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie wnioskowana informacja może być udostępniona. W takim przypadku miał obowiązek pouczyć wnioskodawcę, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone. W piśmie z dnia 1 marca 2016 r. będącym odpowiedzią organu na wniosek Skarżącego na próżno szukać powyższych informacji. Za niewystarczające z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać zaś twierdzenie organu, iż wnioskowana informacja będzie opublikowana na stronach Urzędu Miejskiego w B. bez wskazania nawet terminu, kiedy miałoby to nastąpić.
Ponadto, skoro Skarżący jednoznacznie zawnioskował o udostępnienie "zawartych umów" to odesłanie go do strony internetowej na której dostępny jest, jak podano w odpowiedzi na skargę wzór umowy, nie jest udzieleniem pełnej informacji.
Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta B., poprzestając jedynie na wystosowaniu do Skarżącego, w odpowiedzi na jego wniosek z 24 lutego 2016 r., pisma z dnia 1 marca 2016 r., dopuścił się bezczynności w załatwieniu tego wniosku w zakresie pkt 1, 2 i 4 i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.– zobowiązał Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 lutego 2016 r. w zakresie punktów 1, 2 i 4 w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 3 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4 sentencji wyroku) – uwzględniając fakt, iż Prezydent Miasta B. nie pozostawił wniosku Skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego dość szybko ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.