Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. O. Z. Z. P.F. w O. (dalej: OZZPF) zwrócił się do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:
- 1. wysokości (kwota brutto) uposażenia zasadniczego pracowników fizjoterapii z wyszczególnieniem na: technik masażysta, technik fizjoterapii, licencjat fizjoterapii i magister fizjoterapii, specjalista fizjoterapii w styczniu 2020 r. oraz lipcu 2020 r. z uwzględnieniem minimalnego i maksymalnego wynagrodzenia w poszczególnej grupie zawodowej;
- 2. wysokości (kwota brutto) premii przyznanej pracownikom fizjoterapii z wyszczególnieniem na: technik masażysta, technik fizjoterapii, licencjat fizjoterapii i magister fizjoterapii specjalista fizjoterapii w styczniu 2020 r. oraz lipcu 2020. z uwzględnieniem minimalnej i maksymalnej premii w poszczególnej grupie zawodowej;
- 3. liczby pracowników-fizjoterapeutów zatrudnionych jednocześnie na podstawie umowy o pracę oraz na podstawie umowy cywilnoprawnej w okresie od stycznia 2020 do lipca 2020 roku;
- 4. liczby pracowników zatrudnionych w placówce z podziałem na technik fizjoterapii, licencjat fizjoterapii, magister fizjoterapii, specjalista fizjoterapii;
- 5. liczby pracowników oraz formy ich zatrudnienia (umowa o pracę, umowy cywilnoprawne) z podziałem na technik masażysta, technik fizjoterapii, licencjat fizjoterapii, magister fizjoterapii, specjalista fizjoterapii.
Wskazał, że informację należy przesłać wyłącznie drogą poczty elektronicznej na adres [...].
Wobec nieotrzymania odpowiedzi, OZZPF w dniu [...] grudnia 2020 r. złożył skargę na bezczynność Dyrektora SP ZOZ wnioskując o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. W skardze wywiódł, że jest organizacją zrzeszającą fizjoterapeutów i innych pracowników zakładów medycznych, zakładów fizjoterapii, rehabilitacji, jednostek naukowo-badawczych działających w kilkudziesięciu regionach Polski. Jego głównym celem jest obrona praw, godności i interesów wszystkich zrzeszonych członków. Aby związek mógł właściwie wykonywać swoje zadania konieczne jest posiadanie informacji na temat warunków pracy i płacy poszczególnych grup zawodowych ze szczególnym uwzględnieniem fizjoterapeutów zrzeszonych w związku, a pracujących w różnego rodzaju szpitalach czy zakładach medycznych.
Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości średnich zarobków oraz udzielonych pracownikom szpitala premii nie dotyczy danych osobowych pracowników, lecz jest pytaniem o dysponowanie publicznymi środkami, a to podlega udostępnieniu zgodnie z zasadą jawności finansów sektora publicznego. Z kolei Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem została spełniona przesłanka podmiotowa z tej ustawy. Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy terminu, organ nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji.
Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie. Doszło zatem do rażącego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc bezczynność miała charakter rażący. Zdaniem skarżącego, bezczynność organu nosi znamiona złej woli i celowo ogranicza prawa do informacji w sprawach publicznych.
Z akt sprawy wynika, że w piśmie z [...] grudnia 2020 r. Dyrektor SP ZOZ udzielił odpowiedzi na zadane pytanie, którą to odpowiedź wnioskodawca otrzymał [...] grudnia 2020 r.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Dyrektor SP ZOZ wyjaśnił, że oprócz skargi z [...] grudnia 2020 r. nie otrzymał wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z pisemnych wyjaśnień udzielonych sądowi przez skarżącego i organ oraz z dołączonych do tych wyjaśnień dokumentów wynika, że wniosek z [...] sierpnia 2020r. został przesłany organowi na pocztę e-mailową na adres [...] i dotarł na skrzynkę mailową organu tego samego dnia po godz. 17.35. Jak wskazał Dyrektor SP ZOZ, który początkowo kwestionował otrzymanie wniosku - obsługę poczty, na którą przesyłane są ważne dokumenty Szpitala, m.in. faktury, sprawuje doświadczony i wieloletni pracownik. Dlatego, wobec podtrzymywania stanowiska skarżącego o wysłaniu wniosku podjęto postępowanie wyjaśniające. Wynika z niego, jak stwierdził Dyrektor SP ZOZ, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] sierpnia 2020 r. jest jednym z wielu istotnych maili, które dotarły na pocztę organu ale nie zostały otwarte. Z wyjaśnień informatyka organu wynika, że w okresie wrzesień-październik 2020 r. zdarzały się sytuacje otrzymywania przez niego informacji o wysłanych z zewnątrz mailach, które na skrzynkę Szpitala nie docierały, mimo telefonicznego potwierdzenia ich wysłania przez nadawcę.
Ostatecznie w listopadzie 2020 r. Szpital wystąpił o weryfikację prawidłowości działania poczty (do akt sądowych organ przedstawił korespondencję mailową z administratorem strony obsługującej pocztę internetową Szpitala). W konsekwencji zaistniałej sytuacji Szpital wykupił wyższy pakiet obsługowy na pocztę mail. Zdaniem organu, analiza maili z okresu sierpień-październik 2020 r. wskazuje, że mogły wystąpić sytuacje, gdy maile (również ważne dla funkcjonowania Szpitala) pojawiały się na skrzynce z opóźnieniem, tj. już po tym jak pracownik dokonał sprawdzenia poczty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Postępowanie sądowe podlega umorzeniu, bowiem mimo wystąpienia bezczynności ustała ona po wniesieniu skargi.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że skarżący tak we wniosku z [...] sierpnia 2020 r. jak i w skardze expressis verbis jako podstawę prawną żądania udzielenia informacji wskazał ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej: u.d.i.p. Jest to istotny fakt, bowiem skarżący ma charakter związku zawodowego, a udzielanie informacji przez pracodawcę zakładowym organizacjom związkowym, zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 263 ze zm.), jest innym trybem udzielania informacji niż dostęp do informacji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, odrębne i niezależne są uprawnienia wynikające z u.d.i.p. od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu w zakresie dostępu do informacji na gruncie przepisów ustawy o związkach zawodowych. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na podstawie przepisu art. 28 ustawy związkowej jest bowiem wyłącznie pracodawca, a udostępniana przez niego informacja nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna i nie musi dotyczyć spraw publicznych.
Koniecznym warunkiem jej udostępnienia jest też jej niezbędność do prowadzenia działalności związkowej. Oznacza to, że przewidziany w tym przepisie tryb jest niezależny od tego, jaki został zagwarantowany w ustawie regulującej dostęp do informacji publicznej. Stanowi wobec niej lex specialis i nie podlega ocenie w ramach dostępu do informacji publicznej. W konsekwencji, jeżeli przedmiot żądanej informacji stanowi informacja posiadająca walor informacji publicznej, nie znajduje zastosowania art. 28 ustawy o związkach zawodowych. Przyjmując taką kwalifikację żądanej informacji, organ nie ma podstaw do powoływania się na ograniczenia wynikające z art. 28 ustawy o związkach zawodowych (vide wyroki w sprawach II SAB/Op 111/18, II SA/Łd 310/19).
Z treści wniosku z [...] sierpnia 2020 r. oraz z jego uzasadnienia wynika, że skarżącemu chodziło o uzyskanie informacji o dysponowaniu publicznym środkami Szpitala przeznaczanymi na wynagrodzenia w poszczególnych grupach zawodowych, jak również o ilości osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach. Z wniosku nie wynika, aby wnioskodawca powoływał się na art. 28 ustawy związkowej oraz by występował jako zakładowa organizacja związkowa w rozumieniu art. 25 ustawy o związkach zawodowych. Właściwy do załatwienia wniosku był zatem tryb wynikający z u.d.i.p.
Nie ulega wątpliwości, że zażądana informacja ma charakter informacji publicznej. SP ZOZ w S. jest podmiotem leczniczym prowadzonym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, którego podmiotem tworzącym jest samorząd powiatowy. Szpital działa więc w oparciu o środki publiczne.
Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Przepis art. 6 u.d.i.p. ustanawia otwarty (użyty zwrot "w szczególności") katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Wniosek strony skarżącej jako odnoszący się do kwestii wydatkowania środków publicznych i zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach (w ujęciu podmiotowym) odnosi się zatem do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1); jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu [...] sierpnia 2020 r. Fakt ten, mimo początkowego sporu między organem a skarżącym, został ustalony ponad wszelką wątpliwość na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego a uzyskanych od administratora poczty. Fakt ten został również przyznany przez organ. A zatem wniosek, mając na uwadze art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zostać załatwiony najpóźniej do [...] września 2020 r., chyba że wystąpiłyby okoliczności uniemożliwiające jego załatwienie, o których organ powinien wnioskodawcę poinformować. Tak się jednak nie stało. Organ o wpływie wniosku nie wiedział z przyczyn – jak wskazał – leżących po stronie administratora mailowego systemu pocztowego.
Wniosek został załatwiony co prawda niezwłocznie po wpłynięciu skargi do organu, jednak faktycznie dopiero po upływie ponad trzech miesięcy od dnia wpływu wniosku, a więc ze znacznym przekroczeniem terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i przy niepowiadomieniu wnioskodawcy o przyczynach zwłoki. Jednocześnie skarżący nie zgłosił ani organowi, ani przed sądem, zastrzeżeń co do zakresu udostępnionej informacji publicznej.
Wystąpiła zatem w sprawie niniejszej klasyczna bezczynność polegająca na niezałatwieniu sprawy w terminie. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw o udostępnienie informacji publicznej chodzi o podjęcie czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu informacji lub wydaniu decyzji odmownej.
Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.
Zasadą jest, że sąd administracyjny ocenia wystąpienie stanu bezczynności na datę wniesienia skargi. Jednak gdy ustanie stanu bezczynności nastąpiło po wniesieniu skargi a przed wyrokowaniem, nie jest uzasadnione zobowiązywanie organu do załatwienia wniosku (załatwienia sprawy), bowiem załatwienie już miało miejsce. Wówczas sąd nie orzeka w sposób zobowiązujący, ale umarza postępowanie w zakresie zobowiązania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skoro bowiem informacja publiczna została udzielona po wniesieniu skargi (skarga wpłynęła [...] grudnia 2020 r., informację publiczną doręczono skarżącemu [...] grudnia 2020 r.), nie było podstaw do zobowiązywania organu do załatwienia wniosku z [...] sierpnia 2020 r., a postępowanie w tym zakresie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.
Jak wyżej wskazano, stan bezczynności wystąpił w okresie od 12 września 2020 r. (kiedy wniosek powinien być załatwiony mając na uwadze termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) do dnia udzielenia informacji. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w takim przypadku sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku.
Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać trzeba, że ustawa nie zakreśla kryteriów przesądzających o takim charakterze bezczynności. Ocena tej kwestii jest pozostawiona uznaniu sądu, który powinien uwzględnić zróżnicowane okoliczności konkretnych spraw. Przy rażącej bezczynności występuje zazwyczaj istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy (z przekroczeniem terminów ustawowych) nieznajdujący uzasadnienia w jej stopniu skomplikowania, konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, w ilości spraw do załatwienia czy wniosków procesowych składanych przez strony.
W sprawie niniejszej około trzymiesięczny termin nieudzielenia odpowiedzi na wniosek wynikał z udowodnionego przez organ braku wiedzy o wpływie takiego wniosku. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie da się na podstawie akt sprawy wywieść celowego unikania udzielenia odpowiedzi i złej woli organu. Świadczy o tym chociażby udostępnienie informacji niezwłocznie po wpłynięciu skargi, a następnie podjęte działania mające na celu wyjaśnienie okoliczności wpływu wniosku i niedotarcia informacji o jego wpływie do osoby decyzyjnej. Przesądza to, w ocenie sądu, o braku podstaw do przypisania zaistniałej bezczynności charakteru rażącego naruszenia prawa, choć o samej bezczynności świadczy. Nie znajdując zatem podstaw do oddalenia skargi, sąd stwierdził wystąpienie bezczynności, bo terminu na dokonanie czynności nie dochowano.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów.
Tym samym ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ a nie skarżącego. Z orzecznictwa wynika również domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata (vide np. wyrok w sprawie I OSK 708/17 oraz powołane tam orzecznictwo). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, co – jak wyżej wskazano – prowadziło do orzeczenia merytorycznego o wystąpieniu bezczynności, tyle że z uwagi na jej okoliczności nie stwierdzono aby miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Suma ta, przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Zdaniem składu orzekającego w tej konkretnej sprawie, taka sytuacja nie wystąpiła przed organem administracji. Skarżący oczekiwał co prawda na udzielenie odpowiedzi dłuższy czas niż wymagany ustawowo, ale nie uzasadnił w jaki sposób po jego stronie wystąpiła krzywda moralna, której zadośćuczynieniem byłaby zawnioskowana suma pieniężna w kwocie 2 000 zł. Charakter skarżącego jako Ogólnopolskiego Związku Zawodowego, jak również charakter zawnioskowanych informacji niewiążący się z jakimkolwiek uszczerbkiem moralnym czy finansowym w przypadku ich nieudzielenia w terminie (okoliczności tych nawet nie wskazano), nie uprawnia do przyznania wnioskowanej sumy. Dlatego w punkcie 4 wyroku orzeczono odmownie na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego uiszczony przez tego ostatniego wpis od skargi.